Historia del proceso de pre-implementación de las dos Reservas Marinas de Interés Pesquero en la isla de Tenerife, Canarias, España1
History of the Step Zero of Two Marine Reserves of Fishing Interest in the Island of Tenerife, Canary Islands, Spain
História do processo de pré-implementação das duas reservas marinhas para pesca previstas na ilha de Tenerife, Canárias, Espanha
Karyn Nancy Rodrigues Henriques
Universidad de La Laguna, Tenerife, Islas Canarias-España
kahenri@gmail.com
Recibido: 23.08.12
Aprobado: 07.05.13
1 Este artículo se integra en la línea de investigación desarrollada por la autora en su Tesis Doctoral, financiada por la Agencia Canaria de Investigación, Innovación y Sociedad de la Información (BOC. No. 26, de 7/02/2006), y se realizó en el marco del Proyecto GOBAMP (CSO 2009-09802), financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación de España y la Fundación para el Desarrollo Regional Europeo.
Resumen
La diversidad de fines que persiguen las Áreas Marinas Protegidas, remite a la necesidad de analizar los intereses que las justifican y las características que reúnen para alcanzarlos, a fin de prever su utilidad real. Las primeras propuestas de Reservas Marinas en Tenerife comenzaron a desarrollarse en los años ochenta; sin embargo, todavía ninguna de ellas se ha materializado. Mediante el análisis de fuentes documentales, entrevistas y observación participante, se rescató el proceso histórico de dichos proyectos con el fin de detectar las interacciones e iniciativas que contribuyeron al cambio de imágenes, metas e intereses a los que respondieron. Los conflictos de interés que emergieron entre los afectados fueron uno de los factores que contribuyeron a prolongar la puesta en marcha de las Áreas Marinas Protegidas.
Palabras clave: Áreas Marinas Protegidas, Imágenes, Metas, Pesca Profesional, Conflicto de Intereses.
Abstract
The variety of purposes pursued by the Marine Protected Areas refers to the need to analyze the interests that justify them and the means used to achieve them, in order to establish their real utility. The first proposals for marine reserves in Tenerife began in 1980 and they have not been yet developed and are still on paper. By analyzing documentary sources, interviews and participant observations, it was recovered the historical process of these projects with the aim of detecting interactions and initiatives that contributed to the change in images, goals and interests of the respondents. One of the key factors that contributed to extend the Marine Protected Areas implementation was the conflicts of interest that emerged between those affected by them.
Key words: Marine Protected Areas, Images, Goals, Professional Fishing, Conflict of Interest.
Resumo
A diversidade dos propósitos que perseguem as Áreas Marinhas Protegidas exige analisar os interesses que os justificam, e as características que reúnem para atingi-los, com o intuito de prever sua utilidade real. As primeiras propostas de Reservas Marinhas em Tenerife começaram a desenvolver-se nos anos oitenta; porém, nenhuma delas materializou-se. Através de uma análise de fontes documentais, de entrevistas e de observação participante, foi resgatado o processo histórico desses projetos, com a intenção de detectar as interações e as iniciativas que ajudaram a mudar a imagem, os objetivos e interesses dos mesmos. Os conflitos de interesses que surgiram entre os afetados foi um dos fatores que contribuíram para adiar a aplicação de Áreas Marinhas Protegidas.
Palavras-chave: Áreas Marinhas Protegidas, Imagens, Metas, Pesca Profissional, Conflito de Interesses.
Introducción
Una perspectiva novedosa en la literatura especializada sobre las implicaciones sociales de las Áreas Marinas Protegidas ha centrado su análisis acerca del desplazamiento de las metas en procesos de implementación y funcionamiento de estas instituciones. Jentoft, Chuenpagdee y Pascual (2011), por ejemplo, aportaron más recientemente algunas consideraciones claves para el desarrollo de esta línea de investigación. Ellos enseñaron que los procesos de pre-implementación (Chuenpagdee y Jentoft 2007) de las Áreas Marinas Protegidas son dinámicos, complejos y multidimensionales. Tanto las metas como los grupos de interés implicados pueden cambiar y se enmarcan en un continuo devenir de negociación y ajuste. Atendiendo al orden de clasificación de grupos de interés (Buanes et. al. 2004) su capacidad para influir en la toma de decisiones depende del grado de legitimidad asignado a las demandas de cada interesado. También influye cómo se entiende el grado de afección de los mismos frente a las medidas y el poder de influencia o liderazgo de sus organizaciones. Del mismo modo, las metas pueden ser planteadas con un propósito en un determinado momento, pero cambian en el transcurso del tiempo. No obstante, la evolución de las metas en el proceso de pre-implementación, no tienen por qué incidir en el funcionamiento del Área Marina Protegida. En la práctica, pueden atender a nuevos intereses en detrimento de los previamente planteados (Jentoft, Chuenpagdee y Pascual 2011).
Así mismo, en la dinámica del proceso de pre-implementación de las Áreas Marinas Protegidas también pueden cambiar las imágenes que los afectados e interesados forjan a su respecto. En un primer momento, las Áreas Marinas Protegidas se configuran en la mentalidad de la gente de forma positiva o negativa por los significados que se les pueda atribuir. Por ejemplo, por vislumbrarlas como herramientas de gestión adecuadas para ordenar ciertas actividades que se desarrollan sobre el litoral o como una restricción de derechos locales y amenaza frente a los usos de los recursos tradicionales, entre otros. En la medida en que los grupos de interés adquieren mayor o menor relevancia, pueden prevalecer las metas de los interesados con mayor liderazgo o poder, en detrimento de los intereses con mayor grado de legitimidad en el proceso. En medio a estas interacciones se van reconfigurando las iniciativas y, consecuentemente, las imágenes debido a la percepción de que las Áreas Marinas Protegidas responderán a intereses distintos a los inicialmente imaginados. En ese sentido, se supone que las imágenes inicialmente asumidas por los grupos sociales estarían sujetas a las vicisitudes de los cambios de las metas, los liderazgos y los intereses que toman lugar a lo largo del proceso de pre-implementación de las Áreas Marinas Protegidas.
El caso de estudio que se analiza en este artículo trata de la historia del proceso de pre-implementación de la figura de Reserva Marina, prevista por el MAGRAMA2 (antaño Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, actualmente Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente) y declarada casi por defecto como Reserva Marina de Interés Pesquero. Este caso es ejemplar por tratarse de un largo proceso que todavía no se ha materializado. Desde los primeros planteamientos de dos Reservas Marinas para la isla de Tenerife han pasado veintinueve años. En esa trayectoria, distintos actores e instituciones han intervenido con más o menos poder de influencia sobre la toma de decisiones, ya sea manifestando su apoyo para su puesta en marcha, o bien contribuyendo para que su diseño alcanzara las condiciones bio-ecológicas y de gobernabilidad adecuadas. También se ha observado la diversidad de intereses por los cuales los grupos de interés han contribuido a impulsarlas. Pero en virtud de las competencias en los intereses particulares de la isla, el Cabildo Insular de Tenerife fue la entidad que apostó decididamente por el estudio de viabilidad de estos dos proyectos desde una perspectiva ecológica, biológica y socioeconómica.
El desplazamiento de las metas y el cambio de imágenes en el proceso de pre-implementación de estas Reservas Marinas de Interés Pesquero es significativo. En líneas generales, se puede afirmar que los pescadores profesionales asumieron los costes y beneficios de tales proyectos y colaboraron en su diseño institucional, ante la posibilidad de exclusión de las embarcaciones de pesca de recreo en su interior. Pero debido al liderazgo y protagonismo alcanzado por el sector pesquero recreativo, respaldados por el poder político insular en esta materia, lograron que se abriera un proceso de renegociación de los proyectos aprobados por el Patronato Insular de Pesca3. Como resultado de esta renegociación se acordó por parte del gobierno insular el acceso de sus barcos a determinadas áreas de las Reservas Marinas de Interés Pesquero proyectadas. La aprobación de este modelo en el Pleno del Cabildo Insular de Tenerife no resultó sencilla. El consenso alcanzado entre los sectores pesqueros enfrentados ha sido relativo y su capacidad para crear una base de acción colectiva en pro de un proyecto común muy dispar. Más allá del apoyo del poder político local, científicos y organizaciones no gubernamentales, tuvo lugar la motivación y respuesta efectiva de la población en asumir los costes sociales de un proyecto ambiental para el beneficio general.
El cambio de rumbo de las metas de zonificación, usos y usuarios abrieron frentes para la lucha de fuerzas entre intereses económicos y políticos sectoriales; al mismo tiempo, la incertidumbre de incrementar precedentes en las Reservas Marinas de Interés Pesquero de Canarias y del continente español en lo que se refiere a las regulaciones de acceso a barcos de recreo en su interior. El objetivo de este estudio consiste, por lo tanto, en analizar los roles que cobraron los grupos de interés en la toma de decisiones acerca de los proyectos ulteriormente aprobados a nivel insular, así como reflejar los cambios de las metas y las imágenes de las Reservas Marinas de Interés Pesquero en su proceso de pre-implementación. La metodología de investigación adoptada incorporó datos recogidos especialmente a partir de 2006, (i) bien a través de incursiones sobre el terreno, participando de las reuniones formales e informales con los distintos sectores implicados, entrevistas semi-dirigidas y con informantes clave; (ii) bien mediante investigación documental, informes científicos y noticias de prensa local.
En este trabajo se desarrollaron las siguientes actividades:
(i) Se trató inicialmente de contextualizar la situación actual del sector pesquero en la isla de Tenerife.
(ii) Se detalló el planteamiento de las dos propuestas de Reservas Marinas de Interés Pesquero para el archipiélago y los estudios de viabilidad desarrollados por el Cabildo Insular de Tenerife desde una perspectiva socio-ambiental.
(iii) Se describió la fase de matización del diseño institucional y la zonificación de las áreas proyectadas junto con los principales grupos de interés (pescadores profesionales).
(iv) Se pormenorizó el surgimiento de conflicto de intereses con los pescadores recreativos que incidieron en el desplazamiento de las metas y las imágenes en vista de la renegociación de las condiciones de uso y acceso del espacio a proteger.
(v) Se precisó el impase entre los sectores de la pesca profesional y recreativa para alcanzar el consenso mínimo visando la aprobación de las propuestas en el ámbito político local.
(vi) Se puntualizaron las iniciativas que culminaron en la aprobación de los proyectos y, finalmente, se destacó la actual fase de integración de distintos actores sociales para impulsar una red de Áreas Marinas Protegidas para la isla de Tenerife, en consonancia con los planteamientos de la Ley 41/2010, de Protección del Medio Marino.
1. Antecedentes contextuales
La consolidación del archipiélago canario como destino turístico maduro (Hernández y Santana 2010) a lo largo de las últimas décadas ha propiciado la afluencia constante de turistas, intensificando el uso del territorio y alterando las pautas socioculturales y económicas de las poblaciones locales. La urbanización y la implementación de infraestructuras destinadas al turismo en las zonas costeras de determinadas áreas de muchas islas han propiciado el deterioro paulatino de los ecosistemas, repercutiendo directa e indirectamente sobre los recursos pesqueros. La expansión vertiginosa del sector recreativo de la pesca marítima, que supera con creces en número de asociados al sector pesquero profesional, y su poder de influencia cada vez mayor sobre la toma de decisiones políticas en lo referente a la gestión de los recursos litorales, es otro factor agravante.
Además de los problemas anteriores, el sector pesquero profesional de las islas Canarias, y en concreto, en Tenerife, se encuentra afectado significativamente por la competencia de la pesca furtiva. Esta situación se complica por la deficiente dotación de servicios de las administraciones competentes para ejercer vigilancia y control sobre las capturas y la distribución de los productos de la pesca en los mercados locales. La Figura 1 representa la descompensación en la evolución de los sectores pesqueros profesional y recreativo en Canarias y en Tenerife.
El sector pesquero profesional de la isla se encuentra representado por la Federación de Cofradías de Pescadores de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife, compuesta por diez Cofradías de Pescadores distribuidas a lo largo de los 269 km de longitud costera de la isla. Dichas Cofradías presentan diferencias significativas entre sí, en las características de la flota, número de asociados, organización e infraestructuras. El subsector pesquero profesional dedicado en mayor medida a la pesca de altura está organizado en la Apabat (Asociación provincial de armadores de buques atuneros en Tenerife) e Islatuna (Organización de productores de túnidos y pesca fresca de la isla de Tenerife). La flota de altura de Canarias dedicada a la captura de grandes pelágicos depende, de manera cada vez más incierta, de subvenciones para la comercialización y la renovación de acuerdos bilaterales con países africanos para mantener el rendimiento de sus pesquerías. La flota de bajura, compuesta mayoritariamente por barcos pequeños y antiguos4, se ve actualmente amenazada por la fuerte competencia por recursos, en los mercados, y especialmente en los territorios de pesca tradicionales, con los nuevos usos y usuarios del litoral.
La comercialización de los productos de la pesca fresca y congelada mediante el sistema de primera venta está regulada por el Real Decreto 2064/20045. En Tenerife, ésta se realiza en las Cofradías de Pescadores, en la única Lonja Pesquera de la isla y establecimientos comerciales de pesca fresca y congelada habilitados en el puerto de Santa Cruz de Tenerife, capital de la isla y de la Provincia occidental. Otras vías de comercialización posibles se desarrollan directamente a través del pescador o intermediario a pie de muelle con agentes comerciales, generalmente derivados de negocios de restauración; a los ciudadanos en general y a intermediarios. Los datos de la Viceconsejería de Pesca y Aguas del Gobierno de Canarias referentes a la primera venta, registraron entre 2004 y 2011 un crecimiento relativamente continuado respecto a la producción pesquera en fresco. Las especies pelágicas en Tenerife respondieron entre 2006 y 2011 a un promedio de 57,92% en volumen de producción (3.905 T.) y 71,20% en valor (5.535.645,57 €), comparado con el total de Canarias.
En contrapartida, las características y las estimaciones respecto a las capturas derivadas del sector de la pesca marítima de recreo son muy poco conocidas en Canarias, a excepción de algunos estudios (Castro 2010; Gregorio 2010; Haroun et al. 2008; Luque et al. 2008; Martín y Cansado 2007; Tragsatec 2006, Pascual et al. 2012). En algunos estudios dedicados exclusivamente a la actividad en Canarias (Tragsatec 2006; Castro 2010), los resultados presentados se fundamentaron más bien en estimaciones del esfuerzo de la flota de pesca recreativa, que propiamente sobre el análisis de las encuestas realizadas. Y las conclusiones indicaron que el impacto de la pesca recreativa sobre las especies de interés pesquero era considerable comparado con el volumen de capturas derivado de la pesca profesional.
El litoral de Canarias en general, y Tenerife en particular, presenta una serie de condicionantes para la capacidad productiva del ecosistema marino. A pesar de la gran diversidad de especies, la baja producción de sus aguas contribuye a la pequeña densidad poblacional de cada una de ellas a lo largo de una escasa plataforma costera (2.256 km2). En Tenerife, estas características aliadas a la presión ejercida por la confluencia de usos sobre el litoral (ocio, deporte, turismo, acuicultura, actividades portuarias, emisarios submarinos…) acentúan la vulnerabilidad de la costa, los fondos marinos y sus recursos. La amplia variedad de actividades concentrada en un espacio limitado dificulta además su convivencia. Esta preocupante situación fundamentó las iniciativas del Cabildo Insular de Tenerife en los últimos años para poner en marcha los proyectos de Reservas Marinas de Interés Pesquero como medida de regeneración de los recursos pesqueros y sostenimiento de la pesca profesional.
2. Los impulsores de las propuestas
En el contexto de una iniciativa sectorial vinculada a la pesca en Canarias, el equipo de biólogos de la Universidad de La Laguna, Biodiversidad, ecología marina y conservación (BIOECOMAC) impulsó en los años ochenta el desarrollo de una Red de Reservas Marinas, definiendo áreas idóneas para su ubicación. En Tenerife, fueron identificadas tres áreas en los tres vértices de la isla, concretamente en las Puntas de Teno, Rasca y Anaga. Aunque fueron propuestas en el estudio "Reservas Marinas de Canarias" (Bacallado et al. 1989, 83-99) dos de ellas, en las Puntas de Teno y Rasca, situadas en la vertiente suroeste de la isla. Las propuestas inicialmente planteadas partieron de una perspectiva conservacionista, cuyo objetivo primordial visaba la regeneración de ecosistemas y de los recursos pesqueros. Pero a juicio de los biólogos, las Reservas Marinas podrían responder también a una diversidad de fines, como la regulación pesquera, la investigación científica, la educación y la sensibilización ambiental y el turismo recreativo.
Esta idea fue ampliamente apoyada a lo largo de los años noventa por diferentes entidades, como el Cabildo Insular de Tenerife, partidos políticos y poderes municipales, intentando potenciarlas asignándoles diferentes prerrogativas (conservación, uso sostenible, rentabilidad económica para la pesca, innovación y diversificación económica). Tras 19 años de la identificación de las tres zonas propuestas como Reservas Marinas (1984), el área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife apostó por el estudio de viabilidad de dichos proyectos. En el año 2002, los técnicos de tal área solicitaron permiso a diversos sectores de la corporación insular para someter el Proyecto Parqmar (Caracterización, ordenación y gestión de Áreas Marinas Protegidas de la Macaronesia) a la Iniciativa Comunitaria Interreg IIIB. Una vez aprobado, tanto por la corporación como en la convocatoria comunitaria, se empezó a desarrollar el proyecto a partir del año 2004 bajo el cometido de los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife (Servicio Técnico de Ganadería y Pesca). Sin embargo, debido al recorte presupuestario europeo (FEDER), fueron seleccionadas para su estudio las áreas marinas de Punta de Teno y de Anaga, en los vértices suroeste y noreste de la isla, respectivamente.
El área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife representa los intereses del sector pesquero profesional de la isla. La situación agonizante que atraviesa este sector se debe, entre otras cuestiones, al deterioro de los ecosistemas marinos, la drástica reducción de los recursos pesqueros y la competencia con la pesca recreativa6.Por estas razones, los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife, al igual que los biólogos, opinaban que la mejor solución para recuperar los recursos pesqueros sería la implementación de la figura de Reserva Marina enfocada a protegerlos y regenerarlos. En ese sentido, tuvieron en cuenta las propuestas de ubicación de las Reservas Marinas planteadas por BIOECOMAC en los vértices de la isla de Tenerife, porque se entendía esta ubicación como un criterio clave para favorecer la dispersión de los recursos pesqueros a través de las corrientes al resto del litoral. Al mismo tiempo, el alcance de las metas de conservación de los recursos marinos podría verse favorecido por la confluencia de espacios naturales protegidos en tierra (Rodríguez et al. 2010)7.
3. El desarrollo del proyecto Parqmar
En el marco del Proyecto Parqmar, el Cabildo Insular de Tenerife desarrolló diversas iniciativas dirigidas a la educación, divulgación8, producción de material didáctico e informativo (Bethencourt 2006; Boehlke 2006), creación de base de datos de la biodiversidad marina y el desarrollo de proyectos asociados (Aula del Mar, Azul Marino). Al mismo tiempo, contrataron en el año 2005 informes científicos de carácter ecológico y biológico a la empresa Aemón 7 Oceanográfico S.L y, socioeconómico al equipo Pescatur (Pesca, turismo, migraciones y gestión de recursos naturales), integrado por científicos sociales de la Universidad de La Laguna.
Aemón 7 Oceanográfico S.L. realizó un informe referente a cada zona proyectada como futura Reserva Marina de Interés Pesquero (Aemón 7 Oceanográfico S.L., 2006a, 2006b) y certificó el alto valor ecológico, turístico, paisajístico, simbólico y científico de ambas áreas. También resaltó la elevada concentración de biodiversidad biológica y marina en la costa y en la franja infralitoral. Los perímetros estudiados en Punta de Teno abarcaron desde Punta de la Gaviota hasta Diente de Ajo, entre las cotas batimétricas de 200 y 600 m. En Anaga, entre Punta de Antequera y Punta del Frontón hasta los 500 m de profundidad. Sin embargo, la plataforma en las dos zonas no se extendía más allá de los 300 m de profundidad. Se observó la proliferación de erizo Diadema aff. antillarum en la franja infralitoral de Punta de Teno y el predominio de algas calcáreas y blanquizales en diversos sectores de ambas zonas. En los fondos arenosos de Teno y Anaga, se hallaron praderas de plantas marinas, comúnmente conocidas como sebadales, a profundidades comprendidas entre 10 y 20 m. Otras comunidades biológicas de interés fueron los fondos tapizados por poliquetos sabélidos en Punta de Teno, y fondos arenosos colonizados por algas verdes pertenecientes al género Caulerpa (que forman caulerpales en Punta de Anaga).
El equipo de científicos sociales de la Universidad de La Laguna llevó a cabo el análisis del diseño institucional de las Reservas Marinas de Interés Pesquero de España, fundamentado en los nuevos enfoques de la gobernanza, contemplando su aplicabilidad al escenario de la isla de Tenerife (Pascual et al. 2006). Uno de los objetivos principales del estudio era contribuir a la elaboración de las propuestas finales de zonificación, plan de usos y condiciones de acceso a la zona estudiada. También se evaluó la figura institucional más adecuada para su gestión, sugiriéndose mayor integración sectorial en los órganos de control y seguimiento de las Áreas Marinas Protegidas (costas, turismo, organizaciones no gubernamentales, colectivos sociales…).
Inicialmente, se adoptaron estrategias de investigación participativa en la metodología de trabajo, identificando las unidades de estudio, los actores sociales y las actividades involucradas o potencialmente afectadas por los proyectos. De este modo se intentaba, no solo fomentar la participación de dichos colectivos implicándoles en el diseño de las Reservas Marinas desde su inicio, sino también facilitar su intervención en las fases de implementación de los proyectos. En el caso del estudio, estas unidades fueron las Cofradías de Pescadores y poblaciones de pescadores, los ciudadanos de las áreas de influencia de los proyectos, el sector turístico vinculado al buceo y a las excursiones marítimas y los pescadores recreativos.
Como indica el Mapa 1, fueron seleccionadas cinco Cofradías de Pescadores situadas geográficamente en las cercanías o con competencia territorial sobre las zonas propuestas para la creación de las Reservas Marinas. Una de las primeras tareas realizadas junto a estas cofradías fue concertar reuniones con los patrones mayores para la presentación de la iniciativa del Cabildo Insular de Tenerife de promover las Reservas Marinas de Interés Pesquero. Se explicó a cada uno de ellos el trabajo de investigación sistemática a desarrollar sobre el sector pesquero profesional, así como los objetivos de estudio, recopilando toda la información posible sobre sus miembros y organización. De forma simultánea, se realizaron esfuerzos para tratar de informar y convencer a los pescadores de la necesidad de participar en la discusión, planificación y en el diseño de los proyectos, con el fin de que, si se llegasen a crear las Reservas Marinas de Interés Pesquero, los profesionales de la mar se implicasen en el proceso de gestión. Siempre se ha establecido de forma clara que la posibilidad de crear una figura de protección de este tipo dependía en último término de los pescadores y de su implicación en los proyectos9.
Partiendo del marco legal de las Reservas Marinas de Interés Pesquero españolas, el colectivo de pescadores profesionales es reconocido por la Administración como el principal interesado en el diseño de estas figuras a través de sus Cofradías. En consonancia con este planteamiento, se les caracterizó según la urgencia, legitimidad y poder de sus demandas como usuarios definitivos (Buanes et al. 2004). El debate con el sector pesquero sobre este tema fue complicado, desarrollándose asambleas en el seno de las Cofradías, con vistas a favorecer la participación de los pescadores en el diseño institucional de los proyectos. Durante las mismas tuvo lugar un intercambio de informaciones entre el equipo investigador y los grupos de pescadores de las Cofradías. Las reuniones se iniciaban con una pequeña introducción sobre las Reservas Marinas de Interés Pesquero actualmente en funcionamiento en Canarias (Archipiélago Chinijo, e islas de El Hierro y La Palma), para informar a los asistentes de cada cofradía sobre los proyectos y sobre las implicaciones que conllevaba una Reserva Marina de Interés Pesquero. En segundo lugar, se describía exhaustivamente cuáles eran las restricciones y medidas que solían acompañar a la declaración de una zona como Reserva Marina de Interés Pesquero, tanto para los pescadores profesionales como para otros usuarios.
La presencia de estas figuras de protección significaba la limitación de ciertas técnicas de pesca como la nasa de pescado que, sobre todo en el caso de la zona de Punta de Anaga, ha sido utilizada en las últimas décadas de manera habitual. Con relación a este apartado, la discusión entre Cofradías -y especialmente al interior de la Cofradía de Pescadores de San Andrés- ha sido vehemente y el ejemplo de otras reservas del Archipiélago en las que se había renunciado a esta técnica fue muy útil. Incluso en algunas de las reuniones se incorporó un antiguo pescador de El Hierro, también biólogo marino, que describió en primera persona el proceso que se vivió en esta isla, y que se consideraba el más interesante del Archipiélago Canario. Sobre este aspecto, al igual que en otros como la zonificación, el conflicto entre las Cofradías implicadas siempre fue una posibilidad, debido a los enfrentamientos previos que habían existido entre algunas de ellas (por ejemplo, entre Punta del Hidalgo y El Pris), aunque se ha intentado minimizarlo actuando como mediadores entre las diferentes posiciones. Una ventaja, aunque también una limitación en el proceso, ha sido la organización del sector en Cofradías. Algunas de estas instituciones tenían un nivel organizativo y de funcionamiento adecuados, pero en algún caso su carácter testimonial y la desconexión entre el patrón mayor y los cofrades han provocado tensiones innecesarias, que se han distraído enfatizando el trabajo y la discusión con los pescadores de la zona.
A los demás usuarios se les ha tenido en cuenta, intentando implicarles en el diseño de las propuestas mediante la implementación de diferentes estrategias. A los vecinos de las áreas de influencia de las reservas proyectadas se les convocó a sesiones de debates informativos en las Asociaciones de Vecinos (cuatro en Anaga y dos en Teno, dos no fueron realizadas por falta de quorum). Con las Instituciones relacionadas con el Proyecto Parqmar se colaboró aportando datos científicos en las diversas reuniones realizadas en el ámbito del Cabildo Insular de Tenerife y con el sector turístico-recreativo se contactó y entrevistó a propietarios de seis escuelas de buceo (tres en Teno y tres en Anaga). Se organizó una charla dirigida al sector de buceo y se realizó una entrevista con un empresario de excursiones marítimas de pesca de altura (Teno) y representantes de las agrupaciones Federación Española de Actividades Subacuáticas (Fedas) y Asociación Medioambiental Subacuática (Asmesub). Junto con el sector pesquero recreativo se aplicaron cuestionarios cerca de las principales marinas deportivas y en la línea de costa (37 en Anaga y 92 en Teno). Por último, se contactó con el presidente de la Federación Canaria de Pesca y Casting.
La percepción de los colectivos sociales implicados en el estudio ha presentado un grado elevado de disparidad como podían ser los intereses de cada uno de ellos en impulsar o replantear los proyectos. En líneas generales, se puede afirmar que el mayor problema radicaba en la imagen prohibitiva que conllevaban estas figuras y los posibles conflictos con el sector de la pesca marítima de recreo, especialmente los que desarrollaban sus actividades desde un barco. Estos usuarios se encontrarían excluidos de la Reserva Marina y tendrían que buscar otras áreas para desarrollar su actividad. El problema se agudizaría con los pescadores furtivos que venden el pescado capturado de manera ilegal. Con éstos y los pescadores de recreo desde embarcación, el trabajo ha sido significativamente más limitado en comparación con los profesionales debido a su dispersión por toda la isla, y por el contacto limitado con sus organizaciones.
Como primeros resultados del Proyecto Parqmar, los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife reunieron las conclusiones de los informes científicos realizados, llegando a una definición preliminar acerca de la zonificación, plan de usos y gestión para las áreas estudiadas.
4. La integración sectorial y el consenso en la matización del diseño institucional
Una vez avanzado el proceso, las propuestas fueron elevadas al Consejo Plenario del Patronato Insular de Pesca del Cabildo Insular de Tenerife a comienzos de julio de 2006. En aquella ocasión en la que estaban presentes representantes del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife, el Instituto Español de Oceanografía, BIOECOMAC, científicos sociales de la Universidad de La Laguna, Aemón 7 Oceanográfico S.L., Instituto Canario de Ciencias Marinas y la Secretaría Territorial de Pesca, no se alcanzó la aprobación de los proyectos debido a la falta de consenso general. Por esta razón, se celebraron en total tres mesas de trabajo10, compuestas habitualmente por los representantes anteriormente mencionados, los patrones mayores de las Cofradías participantes, además del presidente de la Federación de Cofradías de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife. La interacción con el sector pesquero profesional en esta fase del proceso fue intensa y aparte de las reuniones formales celebradas con ocasión de las mesas técnicas, hubo contacto informal frecuente entre éstos y la administración pesquera insular.
Entre los temas que han centrado el debate en estas mesas de trabajo destacó la zonificación de las áreas propuestas, mediante la discusión de los usos permitidos y prohibidos en cada reserva, para profesionales y otros usuarios, así como las técnicas de pesca permitidas para los profesionales. Cabe destacar la relevancia del debate sobre el carácter "tradicional" de ciertas técnicas, los grupos de usuarios y actividades en las zonas a proteger. El sector profesional percibió esta coyuntura de negociación favorable para plantear la validez de uno de sus principales intereses en la creación de las Reservas Marinas de Interés Pesquero, la exclusión del sector recreativo de embarcación. Incluso presentaron su predisposición de cooperar, asumiendo ciertos costes como la eliminación de artes poco selectivas que inicialmente suscitaron cierta polémica en el interior de algunas Cofradías. La discusión sobre quienes debían estar representados en las comisiones de gestión fue también intensa entre los mismos representantes de las Cofradías, enfatizándose el sentido territorial que implicaba una medida de este tipo y produciéndose tensiones entre cofradías vecinas. Los ejemplos que se podían aportar de otras reservas marinas, en cuya gestión no participaban únicamente las Cofradías en cuyas aguas se establecería la reserva, sino aquellas cuyos barcos habían faenado tradicionalmente en la zona protegida, colaboraron a reducir la polémica por esta cuestión.
La definición de cuotas batimétricas concretamente en la zona de Teno fue analizada, barajando la posibilidad de uso del área por parte del sector pesquero recreativo de altura, debido a su importancia para la captura de especies semipelágicas. La preocupación por posibles enfrentamientos con el sector pesquero recreativo también ha estado presente en dichas discusiones. La posición respecto a esta cuestión fue alertar sobre la afonía de este colectivo, bien sea debido a la debilidad de sus organizaciones, bien sea por la falta de información suficiente sobre los proyectos. Sin embargo, sería relevante considerar la posibilidad de conflictos futuros con este sector y de que todas las aportaciones presentadas en las mesas de trabajo fueron convenientemente perfiladas con los representantes del sector pesquero profesional involucrado. El nuevo diseño alcanzado para los proyectos de Reservas Marinas de Interés Pesquero fue resultado del consenso obtenido entre la administración pesquera, las instituciones científicas y el sector pesquero profesional, constantemente consultado. En esta segunda fase de desarrollo de los proyectos se matizó la zonificación, las condiciones de acceso, el plan de usos y de gestión de las posibles Reservas Marinas de Interés Pesquero.
5. El apoyo político y el poder de influencia de nuevos usos y usuarios del litoral
Durante este período de asentimiento de los proyectos de Reservas Marinas de Interés Pesquero, desde el Cabildo Insular de Tenerife se intentaba conseguir el apoyo de la Viceconsejería de Pesca y Aguas del Gobierno de Canarias y el MAGRAMA para ponerlos en marcha. La respuesta de la Viceconsejería fue positiva en cuanto a la creación de nuevas Reservas Marinas de Interés Pesquero para el archipiélago. Concretamente para la isla de Tenerife, la administración pesquera regional encargó dos nuevos estudios de caracterización ecológica y zonificación de las áreas proyectadas al grupo de investigación BIOECOMAC (Brito et al. 2006; Brito et al. 2007). Las propuestas de los dos estudios fueron acogidas por el Cabildo Insular de Tenerife, máxime la ampliación del área proyectada en Punta de Teno hasta el Faro de Buenavista del Norte, abarcando aguas interiores. En cualquier caso, aunque la corporación insular no tuviera competencias sobre la gestión de las Reservas Marinas de Interés Pesquero, existía claro interés en participar e incluso asumir su gestión11. Así mismo, la propuesta de Reserva Marina de Interés Pesquero en Punta de Teno fue también acogida positivamente por el Ayuntamiento de Buenavista del Norte, que la impulsaba desde los años noventa, al igual que la asociación Asmesub y las formaciones políticas.
A esas alturas del proceso, los directivos de la Asociación Canaria de Pesca Recreativa Responsable (Acaper)12 tomaron conocimiento del avance de los proyectos, por parte del antiguo Consejero de Pesca, Oscar Díaz, en la cena de clausura del campeonato de pesca deportiva en la capital tinerfeña en octubre de 2007. En aquella ocasión el Consejero de Pesca les invitó a conocer los proyectos, informándoles sobre la iniciativa de forma muy positiva. Mediante orden de este Consejero los representantes de Acaper tuvieron acceso a las informaciones relativas a los proyectos; a su juicio, ambos proyectos eran "cotos de pesca para profesionales", cuando en realidad lo que estarían dispuestos a asumir eran Reservas Marinas intocables, para fines exclusivamente conservacionistas. A raíz de estas informaciones empezaron a manifestarse ante los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife y a rechazar de forma tajante las propuestas tal y como habían sido planteadas.
A comienzos de junio de 2008 se alcanzó la aprobación de las dos propuestas matizadas en las mesas de trabajo ante el Consejo Plenario del Patronato Insular de Pesca, en cuya zonificación se preveía la exclusión de la pesca marítima de recreo de barco y/o apnea. Cuando las instituciones participantes de las mesas técnicas creían haber alcanzado el consenso necesario para lograr el beneplácito final en el Pleno Insular a finales del mismo mes, se encontraron con la disconformidad del Consejero de Deportes, D. Dámaso Arteaga. Este hecho ocurrió al conocerse la posible aprobación de los proyectos en la celebración del Pleno Insular del Cabildo de Tenerife por parte de los directivos de Acaper, en la tarde anterior. Cuando se dirigieron a la sede del Cabildo Insular de Tenerife y consiguieron reunirse con dicho Consejero de Coalición Canaria, también pescador recreativo, pactaron la paralización de las propuestas hasta que se recogieran los aportes de este colectivo que argumentó no haber sido implicado en su diseño. Durante la celebración del Pleno, esta agrupación política debería votar por unanimidad para alcanzar la aprobación de los proyectos, el voto en contra de este Consejero hizo inviable su aprobación y los proyectos quedaron sobre la mesa el 27 de junio de 2008. El Presidente del Cabildo Insular de Tenerife precisó la imperiosa conformidad entre las áreas de pesca -profesional y recreativa- para la aprobación de los proyectos de Reservas Marinas de Interés Pesquero ante la corporación insular. Dicha aprobación era requisito para elevarles a las administraciones con competencia en su declaración, primero a nivel regional (Viceconsejería de Pesca y Aguas del Gobierno de Canarias), y posteriormente estatal (Secretaría General de Pesca Marítima).
6. La renegociación de los proyectos finales: competencia sectorial y conflicto
Ante la urgencia de cumplir la agenda política insular mediante la aprobación de los proyectos de Reservas Marinas de Interés Pesquero y el temor a un posible reproche del MAGRAMA debido a su proyección social, se abrieron las posibilidades de negociación con el sector pesquero recreativo. La entidad insular primaba por la incorporación del conjunto de resultados científicos alcanzados y la labor de participación del sector pesquero profesional. De ese modo, establecieron el compromiso de llegar a un acuerdo con el sector recreativo, acomodando en la medida de lo posible sus inquietudes a los proyectos matizados.
Al inicio de las negociaciones los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife se encontraron individualmente con el Consejero de Deportes y con las asociaciones representativas del sector pesquero recreativo de las áreas de influencia de Punta de Teno (Marina Los Gigantes) y Anaga (Acaper). Posteriormente, se reunieron en la sede del Cabildo Insular de Tenerife cinco veces con los Consejeros de Pesca y Deporte, BIOECOMAC, presentes en algunas reuniones, y los directivos de Acaper en representación del sector de pesca de recreo de embarcación. La primera reunión formal fue convocada por el sector recreativo, las demás fueron solicitadas por el Cabildo Insular de Tenerife para presentar contrapropuestas, una vez consultado el sector pesquero profesional. De manera informal había estrecho contacto entre Acaper y el Consejero de Deportes, así como entre los primeros y los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife.
Las discusiones sobre el diseño alternativo para las Reservas Marinas de Interés Pesquero fueron complicadas y la imagen de las embarcaciones de recreo en el interior de las mismas fue valorada por el sector pesquero profesional como un contrasentido, así como la persecución de acuerdos de la administración pesquera con el sector pesquero recreativo. En ese sentido, al inicio se negaron de forma contundente a participar en la negociación, terminando por aceptarlo, aunque contrariados. En esta fase del proceso ambos sectores pesqueros no llegaron a reunirse y tampoco hubo convocatorias oficiales para congregar al sector profesional. Se establecía el contacto entre los Consejeros de Pesca y Deportes, BIOECOMAC y Acaper en el que se planteaban cambios en los proyectos. En el caso de que fueran aceptados como razonables por los técnicos del Cabildo Insular de Tenerife y demás representantes, se trasladaría la petición a la estimación de los patrones mayores de las cuatro Cofradías ahora implicadas (San Andrés, Punta del Hidalgo, Garachico y Alcalá). Con los planos, los técnicos del Cabildo Insular de Tenerife explicaban a los patrones mayores, incluso a pie de muelle, los cambios propuestos. Únicamente en la Cofradía de Garachico los técnicos pudieron presentarse en seis ocasiones.
Al igual que el proceso de pre-implementación de otras Reservas Marinas de Interés Pesquero existentes y proyectadas en España (Cala Radjada en Baleares, Palamós en Cataluña, por ejemplo), para Acaper las imágenes de restricción en cuanto al desarrollo de la pesca de recreo de embarcación en el interior de las Reservas Marinas de Interés Pesquero eran inaceptables. Ellos se encontraban inicialmente en contra de los diseños proyectados para Tenerife, así como de los modelos de Reservas Marinas de Interés Pesquero predominantes en Canarias. Valoraron que la información durante el proceso les había sido vetada y reconocieron que a la administración pesquera no le interesaba implicarles temiendo el enfrentamiento con el sector profesional. Las reivindicaciones derivadas del sector recreativo más significativas durante la fase de renegociación con las administraciones sectoriales fueron muy distintas en cada área proyectada. Desde la Marina Deportiva de Los Gigantes, en el entorno de la Reserva Marina de Interés Pesquero proyectada en Punta de Teno, hubo rumores de un proceso de recogida de firmas en contra de este proyecto en Garachico, Los Silos y alrededores. Desde el área jurídica de Acaper, en representación de otras asociaciones recreativas como la Federación Canaria de Pesca y Casting, Federación Canaria de Actividades Subacuáticas (Fedecas), Asociación Nacional de Empresas Náuticas (Anen), Asociación de Puertos Deportivos de Canarias, formularon dos alegaciones a la Viceconsejería de Pesca y Aguas del Gobierno de Canarias a finales de 2008 acerca de la Reserva Marina de Interés Pesquero proyectada en la Punta de Anaga.
La primera alegación, presentada en octubre de 2008, demandaba el acceso a documentos justificativos de las propuestas y un plazo de seis meses para que entregaran un diseño alternativo. En ella planteaban que no se había contado con el colectivo en el diseño de los proyectos y tampoco valorado correctamente las implicaciones para los usuarios que utilizaban la zona para pesca de recreo y para las empresas del sector inmersas en un marco de recesión económica. Un mes y medio después de la presentación de la primera alegación, Acaper anunció su propuesta de zonificación y uso para la Reserva Marina de Interés Pesquero en Punta de Anaga. La principal razón acerca de la polémica en torno a este proyecto, concernía sobre la cercanía de la zona proyectada con las marinas deportivas de Santa Cruz de Tenerife y las embarcaciones de recreo que albergaban y faenaban en esta área. De ese modo, dicha propuesta reunía como planteamientos: (i) acotar la vertiente sur de la Reserva Marina de Interés Pesquero para alejarla de las marinas deportivas de la capital; (ii) estar representados en los órganos de gestión y seguimiento de la Reserva Marina de Interés Pesquero; (iii) regular la actividad pesquera recreativa en la Reserva Marina de Interés Pesquero según la Ley de Pesca Marítima del Estado; (iv) elaborar un censo de pescadores recreativos de embarcación para el acceso a la Reserva Marina de Interés Pesquero; (v) establecer una zona de reserva integral en lugar de las dos proyectadas, entre otros.
Como respuesta, desde BIOECOMAC no se aceptó delimitar una sola zona de reserva integral debido a la ruptura del aprovechamiento que producirían las corrientes en la dispersión de los recursos pesqueros. Tampoco se barajaron las otras posibilidades considerándose las intenciones del MAGRAMA en la creación de figuras de este tipo. La presión política para el cambio de las metas y el apoyo prestado al sector pesquero recreativo durante todo el proceso de renegociación de los proyectos de Reservas Marinas de Interés Pesquero derivaron del área de deportes; aunque, paulatinamente, los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife fueron cambiando la imagen del proceso, reconociendo en cierta medida el poder y la legitimidad de sus demandas. Entre otras cuestiones por el significativo número de licencias que tributan y el peso económico y político que conllevaba el desarrollo de esta actividad en las marinas y puertos de la isla.
Una segunda alternativa planteada procedió del Consejero de Deportes, en la que se trataba de delimitar un "pasillo" en el interior de las Reservas Marinas de Interés Pesquero adonde las embarcaciones de recreo tuvieran acceso. Sin embargo, no fue apoyada por parte de Acaper al considerarlo irrisorio ante la superficie proyectada para la Reserva Marina de Interés Pesquero en Punta de Anaga (15.554 ha). Se barajó la posibilidad de ampliarlos denominándoles "ventanas o zonas de usos especiales", en las que se permitiría la pesca de recreo desde embarcación con línea y anzuelo, y la pesca de recreo desde tierra en período diurno y con restricciones.
Frente a este modelo se evidenció la disparidad de opiniones entre el sector pesquero profesional. Tres patrones mayores estarían dispuestos a aceptar el diseño institucional propuesto (San Andrés, Punta del Hidalgo y Garachico) a cambio de que se implementaran las Reservas Marinas de Interés Pesquero. Aunque no estuvieron totalmente de acuerdo, expresaron que se situaban de esta forma porque no les restaba otra opción. Pero dos de ellos se mostraron categóricamente en contra (Playa San Juan y Los Cristianos - Federación de Cofradías de Pescadores de la Provincia de Santa Cruz de Tenerife), argumentando que éste no respondía a la imagen de Reserva Marina deseado por el sector profesional. Estas dos Cofradías sostenían que otro modelo sería posible, donde se primara por la pesca artesanal y sostenible, desarrollada exclusivamente por pescadores profesionales. Confiaban en que la resolución del MAGRAMA rechazase esta posibilidad en la aprobación de los proyectos finales, en el caso de que llegasen a prosperar. Desde las posturas antagónicas, en especial la liderada por el patrón mayor de la Cofradía de Pescadores Nuestra Señora de la Luz, en Playa San Juan, D. Cristo Jiménez, el sector profesional pasó a demandar con vehemencia la creación de las dos Reservas Marinas de Interés Pesquero. Buscaron apoyo en el Cabildo Insular de Tenerife, la Universidad de La Laguna, Ayuntamientos, Asociaciones Medioambientales y Cofradías, para encaminar los proyectos aprobados en el Patronato Insular de Pesca (junio de 2008) directamente al Ministerio.
En ese contexto, a comienzos del año 2009 la movilización por la Reserva Marina de Interés Pesquero en Punta de Anaga tomó fuerza como alternativa al Plan Regional de Ordenación de Acuicultura (PROAC) que preveía la expansión de instalaciones de jaulas marinas en lugares como Igueste de San Andrés13 en las inmediaciones. En las aras del Cabildo Insular de Tenerife, los Consejeros de Pesca de los partidos políticos (PSOE y PP) tanteaban impulsar el proyecto en Punta de Teno, debido, entre otras razones, a la mayor polémica suscitada por la falta de consenso para sacar adelante el proyecto en Punta de Anaga. En el año 2010 la tensión entre estos partidos por lograr el cumplimiento de la agenda política insular se hacía más inminente. Los socialistas tomaron el frente en el proceso estipulando un plazo hasta abril de ese mismo año para avanzar con los proyectos, al menos Punta de Teno. Como respuesta a tales expectativas, el mensaje del Gobierno central se ha transmitido en la prensa de forma muy clara y hasta finales del año 2011 no se crearían Reservas Marinas en el archipiélago, siendo la proyectada para el norte de La Gomera el próximo proyecto de reserva a ser considerado14, aunque desde el Instituto Español de Oceanografía se defendía la declaración de una Reserva Marina por cada isla del archipiélago15.
A pesar de los distintos proyectos planteados, se cambió la cuota batimétrica de los proyectos hasta los 1.000 m, considerándose los estudios de la organización Oceana16. Según las prospecciones submarinas de esta organización, los ecosistemas hasta esa profundidad eran altamente productivos, siendo especialmente relevante el área de influencia de Punta de Teno, en comparación con Punta de Anaga. En ese punto, tanto desde el área de pesca como el área de deportes del Cabildo Insular de Tenerife, se valoró que había llegado el momento de finalizar las negociaciones, pese a las posturas encontradas. Coincidían en que ambos proyectos de Reservas Marinas de Interés Pesquero aunaban, en la medida de lo posible, los intereses de los distintos usuarios involucrados. Y no se convocó al Consejo Plenario del Patronato Insular de Pesca y de las industrias relacionadas para informarles sobre esta decisión, entre otros motivos para evitar obstruir una vez más el proceso y no lograr ninguna solución al problema central de escasez de los recursos pesqueros.
7. La tramitación burocrática para la aprobación política de los proyectos a nivel insular
Se puso en marcha el proceso de divulgación de la parte técnica de los proyectos a la Comisión de Gobierno del Cabildo, integrada por los Consejeros del área de Agricultura, Ganadería, Pesca y Aguas de todos los partidos políticos de la corporación. Con anterioridad, encaminaron a dicha Comisión un expediente con los planos de los proyectos con las "zonas de usos especiales" para su previo análisis. Este documento hacía hincapié en las Reservas Marinas de Interés Pesquero como el instrumento más eficaz para regenerar los recursos y como medida de corrección para la sobre presión en el litoral. Igualmente mencionaba la participación de todos los colectivos implicados y la propuesta de "ventanas" como resultado del consenso entre los pescadores profesionales, recreativos y autoridades científicas.
En la Comisión se explicó a los miembros de los partidos políticos lo que se votaría en el Pleno del Cabildo Insular de Tenerife para que lo pudieran analizar con antelación. Los socialistas cuestionaron la posibilidad de oposición de los proyectos en el futuro y los técnicos razonaron que los proyectos resultaban de un acuerdo que no satisfacía completamente a nadie; pero recogía en cierta medida las inquietudes de los usuarios habituales de las áreas proyectadas y reflejaba sus necesidades, y entendían que estaban ante la única solución posible, defenderlo o no elevarlo a las administraciones competentes. Al final se aprobaron los proyectos con el voto positivo de tres Consejeros (2 de C.C. y 1 del P.P.) frente a la abstención de dos Consejeros (PSOE), pero acordaron votar por unanimidad a favor de los proyectos en el Pleno del Cabildo Insular de Tenerife.
El documento ulterior presentado y aprobado por unanimidad en la celebración del Pleno del Cabildo Insular de Tenerife el 30 de abril de 2010, recogía como objetivos de las Reservas Marinas de Interés Pesquero "recuperar los recursos y convertir la pesca de bajura en actividad rentable para la pesca profesional"; "añadir valor al turismo marino y actividades relacionadas"; y "ordenar las actividades humanas desarrolladas sobre el litoral y su biota". Ambas Reservas Marinas de Interés Pesquero, contemplando 23 km lineales (20,5 km2) de superficie en Punta de Teno y 24,5 km lineales (22,75 km2) en Punta de Anaga. La proporción de las dos áreas de reserva supondría casi el 14% del perímetro de la isla de Tenerife. A su vez, las cuatro zonas de reservas integrales abarcarían en torno a 14 km de anchura en la costa. A juicio de los técnicos del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife estas zonas podrían convertirse en la segunda y tercera Reserva Marina de Interés Pesquero más grandes del estado español. En lo referente a los cambios finales en los proyectos, se consideró que la zona permitida para usufructo de los pescadores recreativos correspondería a apenas 3 km aproximadamente del total de las áreas proyectadas. Además, dicho colectivo estaría supeditado al servicio de inspección pesquera propio de las Reservas Marinas de Interés Pesquero, restricciones de uso de artes, cupo máximo de embarcaciones permitidas, etc. Argumentos en los que se ampararon los técnicos para minimizar los costes del proyecto al sector profesional, especialmente si se comparan en el contexto actual.
Finalmente aprobados por el Pleno, aunque con algún temor por parte de los consejeros socialistas, se podría decir que los cambios realizados en los proyectos aprobados por el Patronato de Pesca no fueron muchos, pero muy significativos. La regulación sobre las actividades de pesca marítima de recreo en dos zonas en el interior de cada Reserva Marina de Interés Pesquero proyectada no se encontraba definida en su totalidad. No se tenía claro, por ejemplo, las condiciones de acceso de los pescadores recreativos al interior de las áreas. Además, las zonas identificadas como "zonas de usos especiales" coincidían con las áreas de pesca señaladas como preferentes para los pescadores profesionales, concretamente Los Roques de Anaga y Roque Bermejo en el área proyectada como reserva en Punta de Anaga. La Ballenita y Barrancos de Masca en la zona planteada para la reserva en Punta de Teno. Su ubicación sería limítrofe a la zona de amortiguamiento de ambas reservas proyectadas y estos aspectos posiblemente podrían ser considerados como una debilidad a la hora de barajarse su aprobación definitiva. La Consejera de Pesca del PSOE hizo hincapié durante la celebración del Pleno en que los proyectos habían sido sometidos a la Corporación en el año 2008 siendo éstos supuestamente consensuados con el sector pesquero y el resto de agentes implicados y que fueron abortados a petición del Consejero de Deportes del Cabildo de Tenerife debido a la alegación de falta de participación de este sector. La gran preocupación derivada de tal agrupación, por lo tanto, consistía en aprobar proyectos "un tanto descafeinados" especialmente si son comparados con la Reserva Marina de Interés Pesquero de El Hierro, uno de los modelos mejor aceptados socialmente en el marco de las Reservas Marinas de Interés Pesquero del Estado.
Considerándose cierta oposición a los proyectos aprobados en el Pleno y a posibles desconexiones entre patrones mayores y cofrades en el seno de algunas Cofradías de Pescadores, se puede afirmar que determinados cofrades desconocían su diseño final. Se entiende que este hecho puede generar en el futuro alguna desconfianza con relación a los proyectos y posiblemente influir de manera negativa en las imágenes que a partir de este momento se proyectarán sobre las nuevas iniciativas relacionadas con la protección marina. De cualquier manera, se cree también que ha resultado muy positivo haber logrado la aprobación en el ámbito insular, que constituye un requisito para elevarlas a las administraciones competentes. Resta contar con el apoyo decisivo de estas instituciones que llevan varios proyectos en lista de espera, siendo algunos de ellos ya identificados como prioritarios, y Tenerife no necesariamente consistía en uno de ellos. Desde Acaper esperaban el momento adecuado para intervenir acerca de los proyectos ante el MAGRAMA, a través de la Confederación Española de Pesca Recreativa Responsable, de la cual eran integrantes y que poseía influencia a nivel europeo. Así como parte del sector profesional discrepaba del diseño final, el sector recreativo no se sentía totalmente complacido.
A modo de conclusión, frente a posibles reivindicaciones futuras derivadas de ambos sectores pesqueros, la postura del Cabildo Insular de Tenerife sería la de apoyar la declaración de las Reservas Marinas de Interés Pesquero ulteriormente aprobadas en el Pleno. Como estrategia para mantener la buena imagen de los proyectos y evitar una opinión contraria generalizada, especialmente desde los sectores enfrentados, creían en la conveniencia de dejar el tema abierto, tal y como se encuentra en la actualidad. Sobre todo de cara a la emisión de previo informe del Instituto Español de Oceanografía al MAGRAMA, recogiendo las voces del sector pesquero profesional a través de su Federación acerca de la conveniencia de las Reservas Marinas de Interés Pesquero en áreas de su jurisdicción.
8. Las nuevas propuestas de Áreas Marinas Protegidas para la isla de Tenerife
En el marco de la campaña de control poblacional de erizos Diadema aff. Antillarum del área de pesca del Cabildo Insular de Tenerife, desarrollada en el año 2010, se preveía el desarrollo de un plan de espacios marinos protegidos para Tenerife (Monterroso et al. 2010). La idea de potenciar la protección y regeneración de los recursos pesqueros que depreden sobre el erizo era clave para la recuperación de los fondos rocosos de la isla. En ese sentido, se planteaba no sólo la declaración de las Reservas Marinas de Interés Pesquero para la isla aprobadas en el Pleno, sino también Zonas de Acondicionamiento Marino17 de pequeñas dimensiones en cada una de las áreas donde se realizase el control poblacional de este erizo.
Más recientemente, desde la Organización No Gubernamental EcoOcéanos se está intentando recuperar tal plan mediante el desarrollo de proyectos relacionados con la creación de una Red Canaria de Áreas Marinas Protegidas para el buceo y una Red de Áreas Marinas Protegidas para Tenerife. Perseguían integrar estos espacios a la Red de Áreas Marinas Protegidas del Estado (Ley 41/2010, de Protección del Medio Marino), potenciando los sectores pesqueros y el turismo marino a través de la recuperación de la biodiversidad marina. El desarrollo de este proyecto ha contado con el apoyo de BIOEOMAC y del Consejero de Pesca del Cabildo Insular de Tenerife. Este último organizó un encuentro con distintas instituciones en abril de 2011 para su divulgación, con el fin de consolidar un grupo de trabajo para la definición de los proyectos. Las instituciones implicadas en este marco de actuación reunieron además de EcoOcéanos, a los biólogos de BIOECOMAC y distintas áreas del Cabildo Insular de Tenerife, la Subdelegación del Gobierno de Canarias, los Ayuntamientos de Arona y Granadilla, la Viceconsejería de Pesca y Aguas del Gobierno de Canarias, representantes de Acaper y del sector pesquero profesional mediante su Federación. En el encuentro se recogieron las sugerencias para las posibles ubicaciones de las Zonas de Acondicionamiento Marino de cada colectivo social representado, especialmente de BIOECOMAC, Ayuntamientos, Viceconsejería, área de pesca del Cabildo y EcoOcéanos, destacando que desde Acaper se manifestó cierta desconfianza en cuanto a las posibles restricciones que podrían recaer sobre este sector.
Las metas por las cuales se impulsaban estas figuras eran diversas, configurándose de manera general con vistas a la regeneración de recursos pesqueros y de la biodiversidad, fomento del turismo marino, pesca profesional y recreativa (barco y tierra). En esta fase actual del proceso de pre-implementación de las Reservas Marinas para Tenerife, frente al surgimiento de nuevas demandas de usos y usuarios de los espacios litorales, restaría saber cuáles grupos sociales y de intereses alcanzarán protagonismo espacial y político. Al mismo tiempo en que se protegerían áreas marinas y regularían las actividades pesqueras, se podría proyectar la imagen de la Red como producto turístico vinculado a los deportes acuáticos18. En ese sentido, los proyectos de declarar como patrimonio natural áreas marinas en Tenerife podrían abrir frentes de atracción turística vinculadas a la recontextualización de los valores naturales, históricos o de otro tipo con vistas a su reconversión en recurso, u objeto de intercambio económico, de cara a la oferta comercial (Rodrigues y Pascual 2008).
9. Consideraciones finales
El proceso de pre-implementación de las Reservas Marinas de Interés Pesquero para la isla de Tenerife se caracteriza por la dinámica entre instituciones y colectivos sociales con el fin de configurar los roles que conjuntamente gobernarán el uso de los recursos en un territorio perimétrico. El diseño institucional de las Reservas Marinas de Interés Pesquero definió, de forma más o menos explícita, quien podría hacer qué, dónde, cuándo y cómo (Mascia 2004). El reconocimiento de la legitimidad de los grupos de interés para participar en los procesos de toma de decisiones políticas fue diferencial (Pascual y De la Cruz Modino 2008), reflejándose en el diseño institucional de las Reservas Marinas de Interés Pesquero proyectadas. A pesar de que la participación de todos los implicados en el proceso fuera deseable, la atribución de distintos niveles de poder de intervención a los colectivos sociales involucrados podría evitar que se desplazasen las imágenes y las metas primordiales. Especialmente cuando actores sociales con mayor profundidad histórica sobre el terreno pudiesen encontrarse marginados espacial y políticamente del control sobre el uso de los recursos en sus tradicionales territorios de pesca.
Se cree que en el contexto de desarrollo a nivel mundial de la pesca marítima de recreo y de actividades relacionadas al ecoturismo, sería tanto necesario como posible desarrollar mecanismos de gobernanza permanente entre las organizaciones de los sectores pesqueros representativos, instituciones científicas, administraciones sectoriales y otros colectivos sociales. El diálogo y la concienciación quizás podría ser una vía a fin de crear alternativas para minimizar conflictos y conciliar intereses frente a la crisis pesquera que enfrentan ambos sectores pesqueros.
El proceso de pre-implementación de las Reservas Marinas de Interés Pesquero para la isla de Tenerife evidenció, además, el desplazamiento de las imágenes y de las metas, así como los intereses predominantes en cada fase del proceso de interacción entre la administración pesquera, las instituciones científicas y el conjunto de actores involucrados. El diseño institucional alcanzado fue resultado de decisiones políticas tomadas en el seno de instituciones de poder con capacidad de influir sobre la constitución de nuevas fronteras territoriales y formas de apropiación de los recursos. Las adaptaciones de los proyectos realizadas en el marco de la agenda política insular intentando aunar intereses divergentes podrían condicionar el posible éxito o fracaso de la implementación de las Reservas Marinas de Interés Pesquero en términos políticos, económicos, sociales y ambientales. El debate futuro sobre la aprobación de las medidas de protección oficiales pondrá a prueba las posibilidades de actuación de nuevos actores en antiguos territorios.
La literatura internacional ha dado muestras empíricas (Galván 1990; Tucker 2011) y experimentales (Ostrom, Walker y Gardner 1992) suficientes sobre las posibilidades de la acción colectiva, donde se pueda cooperar para alcanzar un objetivo común; donde pesen los diferentes contextos de orden sociopolítico, como el caso de la Reserva Marina de Interés Pesquero La Restinga - Mar de Las Calmas en la isla de El Hierro, que es ejemplar. El sector pesquero profesional de esta isla ha sabido aprovechar la posibilidad de crear una nueva institución para reforzar acuerdos internos del grupo y salvaguardar el control del recurso (De la Cruz Modino 2008). En el contexto de desarrollo turístico de Tenerife, se entiende que estas propuestas de Reservas Marinas podrían ser viabilizadas desde que las Cofradías asumiesen el liderazgo en las futuras interacciones con la totalidad de actores implicados en el proceso.
Al igual que en otras Reservas Marinas del Estado (Os Miñarzos, Lira, por ejemplo), la labor de información de los científicos junto con las poblaciones afectadas y posiblemente implicadas en estos proyectos ha podido incidir en mayor o menor medida en el cambio de imágenes (Bavinck et al. 2005) de la población local, especialmente del sector pesquero profesional. Pero dicho cambio no resulta sencillo cuando la imagen de Reserva Marina aceptada por este colectivo no incluye a pescadores recreativos de embarcación que actúan en territorios considerados en buena medida como propios. En la Reserva Marina de Interés Pesquero de La Graciosa e islotes al norte de Lanzarote, por ejemplo, el acceso a pescadores recreativos de embarcación en su interior fue uno de los motivos para su rechazo por parte de los pescadores profesionales.
En ese sentido, para que los proyectos lleguen a buen término, se considera clave valorar el conjunto de actividades desarrolladas sobre el litoral y el medio marino y la importancia real de los recursos para los usuarios frecuentes de la zona. Aunque algunas Áreas Marinas Protegidas del Estado terminen primando por los intereses turísticos en su gestión (L'Estartit, Girona) (De la Cruz Modino 2008), se opina que el MAGRAMA anteponga los "intereses pesqueros" propios de la figura que se plantea a otros con reciente protagonismo en nuestro país y a escala global.
Citas de pie de página
2. Ley 3/2001, de Pesca Marítima del Estado, de 26 de marzo (BOE, No. 75, de 28 de marzo de 2001).
3. "El Patronato Insular de Pesca de Tenerife es un órgano sin personalidad jurídica, que tiene como función, entre otras, asistir a la Corporación Insular de Tenerife en las misiones de promover, coordinar y fomentar la actividad relacionada con todo el sector de la pesca y colaborar en la solución de los problemas relacionados con el desarrollo del sector pesquero canario, promoviendo ante el departamento ministerial correspondiente y ante la Comunidad Autónoma de Canarias, el establecimiento de acciones, planes y programas correspondientes" (B.O.P. No. 56 de 10 de mayo de 1999).
4. Según datos del Avance Anuario de Estadística del MAGRAMA de 2011, la flota pesquera de Canarias se constituía en 2010, por 903 embarcaciones con 8,2 m de eslora en media.
5. Real Decreto 2064/2004, de 15 de octubre, por el que se regula la primera venta de los productos pesqueros.
6. El vertiginoso aumento de las licencias de pesca marítima de recreo concedidas en los últimos años justificó, en cierta medida, la última regulación de la pesca marítima de recreo en aguas exteriores. BOE nº 81, de 5 de abril de 2011.
7. La protección en las zonas proyectadas y su entorno incide sobre las figuras jurídicas de ZEPAs (Zona de Especial Protección para Aves), IBAs (Important Bird Area), Monumento Natural, Parques Rurales, Montes y Reserva Natural Integral.
8. Se creó una página informativa para la divulgación de este proyecto, http://www.parqmar.org/index.php
9. El análisis sobre el desarrollo de este proyecto está publicado en el libro de Actas del XI Congreso de Antropología Retos teóricos y nuevas prácticas (Rodrigues Henriques y Pascual Fernández 2008, 245-264).
10. Las mesas de trabajo fueron celebradas en 09/11/2006, 18/10/2007 y 17/12/2007.
11. La Ley 44/2010 de 30 de diciembre, de Aguas Canarias (BOE No. 318) dispone el contorno perimetral de su ámbito territorial, a la vez que dicta facultar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de dicha Ley.
12. Acaper fue creada inicialmente como Acapete en el año 2001. Congregaba en torno a 141 asociados, en mayoría pescadores de embarcación. Poseían representación en todas las islas del archipiélago, y están asociados también a la Confederación Española de Pesca Recreativa Responsable, participando junto a la Administración pesquera estatal y foros internacionales a nivel europeo.
13. Para más información consultar: ZEC/LIC, Orden ARM/3521/2009 del MARM de 23/12/2009; BOE nº 135, Sec. 1, pág. 112208.
14. El Día de 16/12/2010.
15. Diario de Avisos de 21/03/2011.
16. Oceana fue fundada en 2001 con el objetivo de conservar los océanos y proteger las especies y los ecosistemas marinos amenazados. Se le considera la mayor organización internacional, con sedes en Europa, América del Norte, Central y del Sur. Sus labores se centran en la cooperación con una serie de campañas estratégicas para la recuperación de la biodiversidad marina.
17. Figura de protección pesquera prevista en la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado y en la Ley 17/2003, de 10 de abril, de Pesca de Canarias. Tiene como finalidad favorecer la protección y reproducción de los recursos pesqueros, a través del establecimiento de medidas sobre el ejercicio o la prohibición de las actividades que se desarrollan sobre este espacio.
18. Producto que se promociona desde Promotur, Turismo de Canarias http://www.turismodecanarias.com/islas-canarias-espana/productos-viajes-de-vacaciones/water-sports-experience/
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