Racionalidades del territorio: leyes mineras en dos provincias argentinas1
Territorial Rationalities: Mining Laws in two Argentinean Provinces
Racionalidades do território: leis mineiras em das províncias argentinas
Candela de la Vega
Investigadora del Colectivo de investigación "El llano en llamas" - Docente e investigadora Universidad Católica de Córdoba (UCC), Córdoba-Argentina
cande_dlv@yahoo.com.ar
Recibido: 10.08.13
Aceptado: 30.10.13
1 El artículo se enmarca en el proceso de elaboración de la tesis de Maestría en Administración Pública (IIFAP-UNC) de la autora, dirigida por María Alejandra Ciuffolini y con beca de finalización otorgada por la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Córdoba. Además, el tema se inscribe en el proyecto colectivo de investigación "Gestión de la vida: políticas públicas y conflicto en el uso del territorio y los recursos naturales. Un estudio comparativo de tres provincias argentinas", ejecutado por el Colectivo de Investigación "El llano en llamas" durante el periodo 2010-2011, radicado y financiado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, de la Universidad Católica de Córdoba. Una versión más amplia de las reflexiones colectivas surgidas de este proyecto se encuentran contenidas en Ciuffolini (2012).
Resumen
Las políticas estatales sobre el territorio contienen y prescriben específicas racionalidades, es decir, principios generadores de prácticas sociales, códigos de visión, decisión y acción que se constituyen en criterios esperables, permitidos o legitimados. El presente artículo presenta un análisis comparativo de las convergencias entre las decisiones estatales vigentes sobre minería en dos provincias argentinas: Córdoba y La Rioja. La particularidad de la convergencia entre estos dos casos es que en ambas provincias han sancionado leyes provinciales en sentidos opuestos: mientras en Córdoba rige una ley que prohíbe la actividad minera a cielo abierto, en La Rioja la ley habilitó esta opción. Este artículo fue posible gracias a un análisis de contenido sobre textos legales y entrevistas a funcionarios públicos.
Palabras clave: Racionalidad; Territorio; Políticas Públicas; Conflictos ambientales; Leyes mineras.
Abstract
Public policies about territory contain and prescribe specific rationalities, that is to say, generating principles of social practices, codes of vision, decision and action, which in turn constitute themselves in allowed, expected or legitimized criteria. This article shows a comparative analysis of the existing convergences between current State mining decisions in two Argentinean provinces: Cordoba and La Rioja. The particularity of these two cases is that while in Córdoba applies a prohibiting open-pit mining law; in La Rioja, there is a law that enabled this activity. This analysis was carried through a study of the content of legal texts and depth interviews conducted to civil servants.
Keywords: Rationality; Territory; Public Policies; Environmental Conflicts; Mining Laws.
Resumo
As políticas estatais sobre o território contêm e prescrevem racionalidades específicas, quer dizer, princípios geradores de práticas sociais, códigos de percepção, decisão e ação que se posicionam como critérios esperáveis, permitidos e legitimados. O presente artigo apresenta uma análise comparativa das convergências entre as atuais decisões estatais sobre a mineração em duas províncias argentinas: Córdoba e La Rioja. A particularidade da convergência entre estes dois casos estriba em que ambas as províncias têm aprovado leis locais em sentidos opostos: enquanto em Córdoba rege uma lei que proíbe a atividade mineira a céu aberto, em La Rioja a lei habilita esta opção. A informação que sustenta este artigo baseia-se num análise de conteúdo de textos legais e de entrevistas a funcionários públicos.
Palavras-chave: Racionalidade, Território, Políticas Públicas, Conflitos Ambientais; Leis de mineração.
Introducción
Durante los últimos años, ha crecido la preocupación de los cientistas sociales por incorporar el "espacio" en sus explicaciones e interpretaciones de los fenómenos sociales. No obstante, esta necesidad viene acompañada de una lectura ampliada que no se limita a realizar una descripción del mismo como ámbito físico en el que se disponen elementos, sino que presenta el espacio enraizado a la producción y reproducción de relaciones sociales.
El espacio deja de interpretarse, entonces, como un lugar neutral, una mera plataforma de la acción social, para convertirse en una categoría política. De allí que ya no podamos pensar solamente en el puro espacio geométrico, sino que en todos los casos se trata de un territorio, que surge precisamente de un emplazamiento de significaciones y relaciones entre sujetos, y entre sujetos y cosas, en función de un proyecto colectivo y un horizonte social. Así comprendido, el territorio resulta de una construcción social que da cuenta de la manera en que los sujetos ocupan el espacio, lo representan, lo significan y lo usan (Santos 1996). El territorio es "una convención y una confrontación; precisamente porque posee límites, posee fronteras; es un espacio de conflictos" (Mançano Fernández, citado en Marín 2009, 188).
De esta manera, emerge una conceptualización del territorio que acentúa su carácter dinámico, en tanto es el producto de la operatoria de una multiplicidad de sujetos y lógicas. Su configuración siempre es contingente y no refiere a la voluntad e interés de un solo actor (ejemplo, el Estado o el capital), sino que es siempre un sitio de contestación entre múltiples territorialidades posibles2. Dicho de otra manera, por el propio dinamismo de los territorios donde tienen ocurrencia las relaciones sociales, encontramos territorialidades cambiantes y conflictivas como producto de las diversas formas de percepción, valoración y apropiación.
Ahora bien, este artículo va a concentrarse en la forma Estado -en tanto resultado de un conjunto de dispositivos de carácter gubernamental y de la sociedad civil (Foucault 2006)- como centro de decisiones y políticas que, en su conjunto, constituyen un específico modo de gobierno (Foucault 2006) bien de los comportamientos individuales y las relaciones interpersonales, así como de las posibilidades y límites de los proyectos y contraproyectos colectivos en cada territorio. En la misma línea, Lander (2000) señala que las decisiones del Estado conllevan "modelos civilizatorios" específicos que se hacen explícitos y operativos en el diseño y la implementación de leyes, políticas públicas, diseños organizacionales y otras decisiones estatales; la entrada y vigencia material de esos modelos, su territorialización, provoca tensiones y oposiciones con relación a otras definiciones posibles, a otras territorialidades, explicando así una parte importante de los conflictos sociales que emergen en muchas comunidades de nuestra región3.
Este artículo presenta un análisis comparativo de las convergencias de estrategias de territorialización que contienen las decisiones estatales vigentes sobre minería en dos provincias argentinas: Córdoba y La Rioja. La particularidad de estos dos casos es que, más allá de regir la misma legislación nacional en las dos provincias, éstas han sancionado leyes provinciales en sentidos opuestos: en Córdoba rige la Ley provincial Nº 9.526 que prohíbe la actividad minera a cielo abierto, mientras que en La Rioja la Ley provincial Nº 8.533 habilitó esta opción. Sin embargo, como mostraremos, subyace en ambos casos la operación de un mismo sentido del territorio.
En lo metodológico, brevemente, este trabajo se asienta en un análisis de contenido de los textos legales nacionales y provinciales vigentes, y de entrevistas a representantes del Estado encargados de su aplicación y de su control en cada provincia4. Tales interpretaciones son las que actualizan, recortan o amplían los sentidos estatales del territorio impresos en la normativa. A su vez, la carga performativa de la ley se decide en esa lectura en tanto esas interpretaciones dan lugar a ciertas prácticas sociales que pueden o no coincidir con el texto de la ley, pero que en definitiva se emprenden "en nombre de la ley" y se inscriben en el suelo de positividad de lo real (Foucault 1980).
En un primer apartado, se presenta el contexto de emergencia tanto de la legislación minera nacional vigente como de las legislaciones provinciales de La Rioja y Córdoba. En el segundo apartado, se muestran las coincidencias en la definición del territorio que realizan las legislaciones provinciales de los casos analizados, especialmente atendiendo a las racionalidades que contienen. Finalmente, ofrecemos algunas reflexiones a modo de cierre del artículo.
1. Las leyes mineras nacionales y provinciales
En Argentina, la forma federal de organización político-administrativa indica que los Estados Provinciales son autónomos y que conservan todos los poderes no delegados al Estado Federal o Nacional: tienen su propio diseño institucional y están facultados para dictarse sus propias leyes en las materias que les son propias, las cuales, no obstante, no deben contrariar las disposiciones normativas nacionales.
En cuestión minera, en las provincias rige tanto el Código de Minería (de vigencia nacional), como las leyes nacionales sobre el tema a las que cada Provincia ha adherido; y, además, las leyes provinciales sancionadas por cada Estado Provincial. Es importante señalar que, a diferencia de lo ocurrido con los demás recursos naturales -especialmente con los hidrocarburos-, no fue la última reforma constitucional nacional del año 1994 la que "provincializó" los recursos mineros. En efecto, las minas y sus minerales siempre fueron, en la legislación argentina, "de dominio privado de la Provincia o de la Nación, según el lugar en el que se encuentren" (Argentina, Poder Legislativo Nacional, «Código de Minería» 1886, art. 7º). El Código de Minería tiene, desde su misma creación en el siglo XIX, esta disposición establecida en su artículo 7º, que fue ratificada con la reforma constitucional en el art. 124º.
Una profundización sobre estas y otras implicancias que el tipo federalizado de organización político-administrativa tiene sobre las estrategias de territorialización de los Estados -Provinciales y Federales- excedería los objetivos y el espacio de este artículo; no obstante, hacemos esta advertencia para que el lector cuente con una información adicional al momento de contextualizar el análisis, y, por supuesto, expandir las reflexiones que aquí ofrecemos.
1.1 Las leyes nacionales
Al menos desde la década de 1990, las decisiones estatales respecto a la actividad minera tomaron, en el nivel nacional de gobierno, la forma de leyes. Acompañado por el asesoramiento y la financiación del Banco Mundial, el Estado nacional impulsó desde mediados de la década el Programa de Asistencia a la Minería Argentina (PASMA) cuyo objetivo era impulsar las reformas regulatorias e institucionales tendientes a alentar la inversión privada en minería (Colectivo Voces de Alerta 2011)5. Según los informes del PASMA, las políticas que se implementaron en la época buscaron crear las condiciones institucionales para favorecer el clima para las inversiones de riesgo y de ese modo, lograr una mayor participación del sector minero en el PBI nacional y su incidencia en el comercio exterior (Christel 2012). El PASMA contribuyó, de esta forma, a reafirmar la expresión jurídico-legal de las decisiones estatales en materia minera para esta década.
Junto al Código Nacional de Minería, el conjunto más importante de estas resoluciones estatales nació en esta época. Un listado de esta normativa acompañada por el año de sanción se encuentra en la Tabla 1.
Para la época, la relevancia económica de la actividad minera en Argentina era más bien moderada. Según Christel:
La producción minera argentina en 1993 ascendía a la suma de 350 millones de dólares, mientras que las exportaciones argentinas de minerales, no superaban, para dicha época, los 35 millones de pesos y las inversiones en el sector registraban apenas 10 millones. En cuanto a la participación de la actividad minera como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI), para el año 1990, se situaba cercana al 0,22 %, observándose en franco retroceso respecto a años anteriores, más precisamente 1971 y 1973, en los cuales había llegado a representar un 0,43 % del PBI. Por otra parte, en 1993, la totalidad de las explotaciones mineras llegaban a 130, en tanto que los proyectos en curso se encontraban limitados a 7 (Christel 2012, 2).
Asimismo, un informe de la Comisión Nacional de Política Ambiental con ocasión de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo y Medio Ambiente del año 1992, también acompaña el diagnóstico de una presencia ínfima de la producción minera del país, especialmente en el rubro de los minerales metalíferos. Concretamente, este informe sentencia que "el país es deficitario en la producción de metalíferos, tiene un abastecimiento irregular en no metalíferos y es autosuficiente en rocas de aplicación" (Comisión Nacional de Política Ambiental 1991, 101).
Como sucedió también en países de la región, la aparición de estas leyes representó la traducción legal de un proceso mucho más amplio que se profundizó -aunque no inició- durante los años noventa en casi toda América Latina, esto fue, la reconversión neoliberal del modelo de acumulación del capitalismo. Como señala Machado (2010), el drástico escenario dejado por las políticas de ajuste estructural de la década de 1980 en América Latina sirvió como marco político para producir la aceptabilidad de las nuevas políticas y directivas de la era neoliberal. Enlistadas en el controvertido Consenso de Washington, estas políticas proclamaron la necesidad de "recuperar la senda del crecimiento" como condición para "combatir la pobreza", y por ello "impulsarían una intensa política de privatizaciones, apertura comercial irrestricta, liberalización financiera, sistemas de incentivos extraordinarios para las inversiones extranjeras y desregularización y precarización del 'mercado de trabajo'" (Machado 2010, 302).
En este marco, la región se convirtió en un destino privilegiado para las grandes transnacionales mineras que, simultáneamente, iniciaron un fuerte proceso de reconversión de sus estrategias tecnológicas y empresariales. Entre estas últimas se encuentran, por ejemplo, la relocalización de las actividades extractivas hacia espacios con menores costos fiscales y ambientales; y la reconcentración e integración vertical entre grandes empresas (Machado 2009). Este proceso de movilización global del capital implicó que, por ejemplo, mientras la exploración minera a nivel mundial creció un 90% en el periodo 1990-1997, cuando se considera solamente a América Latina este incremento representó un 400% (Bebbington 2007).
En Argentina, ello involucró la transformación de un perfil minero más tradicional (con explotación predominante de rocas de aplicación en tanto insumos destinados a la industria nacional y a la construcción; y un protagonismo del Estado nacional en las explotaciones a gran escala y de pequeños y medianos productores privados), que dio paso a lo que luego se llamaría megaminería:
Si en 1992 operaban en el país sólo cuatro compañías mineras extranjeras, hacia 1999 ese número había ascendido a 80, entre las que se cuentan desde algunas de las empresas mundiales más grandes como Barrick o Rio Tinto; hasta otras de pequeña y mediana envergadura -conocidas como juniors-, principalmente de origen canadiense como Meridian Gold (Svampa y Antonelli 2009).
• La inversión en el sector minero evidenció un fuerte despegue desde los 60 millones de dólares en el año 1993 a los 1.091 millones en el año 1998 (Christel 2012).
• Al cabo de la década del noventa, la superficie concesionada a las exploraciones mineras cubría más de 187.500 km2 del territorio argentino, alrededor de un 7% de la superficie terrestre total del país (Machado 2010).
• En 1995, a través de la Ley Nº 24.585 se reforma el art. 282º del Código Minero y se incorpora el Título "De la protección ambiental para la actividad minera", introduciendo en la regulación minera los principales conceptos de la política ambiental de la época: daño ambiental, educación ambiental y desarrollo sustentable fueron los principales. Esta modificación al Código también reguló el procedimiento de Informe de Impacto Ambiental y Declaración de Impacto Ambiental para la actividad. Sin embargo, no incluyó explícitamente instancias de participación e información pública en el procedimiento, lo que posteriormente abrió una brecha con la Ley General de Ambiente (LGA) en 2002, en lo que se refiere al acceso de la información o a las instancias de Audiencia pública. Este hecho motivó que se discutiera en el Senado de la Nación la reforma al Código Minero en el marco de la LGA, aunque no se formalizó en ninguna propuesta.
Entrado el nuevo siglo, en un contexto global de fuertes incrementos de los precios de los metales y de extraordinarias ganancias empresariales, la legislación casi no cambió la orientación de la década anterior a pesar de sucederse medidas de mayor o menor carácter restrictivo para la actividad durante los primeros diez años de la década. Así, la Ley Nº 25.924 del año 2001 estableció un régimen de promoción de la inversión mediante incentivos fiscales (amortización acelerada en el impuesto a las ganancias y la devolución acelerada del IVA) para la importación de bienes de capital hacia el sector. No obstante, a partir del año 20026, el Gobierno fijó un gravamen -entre un 5% y un 10%- sobre las exportaciones mineras, aunque esta medida afectó solo después de 2007 a los más importantes proyectos radicados antes de 20027, entre ellos los de Bórax Argentina, Procesadora de Boratos Argentinos, Minera del Altiplano y Minera Alumbrera.
Aunque el Decreto Nº 753 del año 2004 primero dejó sin efecto la obligatoriedad del ingreso y negociación en el mercado interno de cambios de las divisas provenientes de la exportación de productos correspondientes a las empresas mineras, en el año 2011, el Decreto Nº 1.722, "por razones de equidad", volvió a restablecer esta obligatoriedad para todas las divisas generadas por las exportaciones de la actividad. No obstante, ello siguió sin afectar la libre e irrestricta remisión de utilidades al exterior por parte de las empresas mineras.
Un hecho importante en términos de políticas mineras durante esta década fue la presentación en el año 2004 del Plan Minero Nacional que renovó la apuesta al crecimiento de un sector minero exportador:
El sector minero argentino es uno de los pocos que durante la década del 90, con cambios importantes en la legislación, empezó a tener un principio y un punto de inflexión que le permitió avizorar un destino estratégico diferente. Nosotros lo pudimos ir percibiendo en distintos lugares de la Argentina y hasta la profundización del proceso de recesión, de depresión en la Argentina, el sector minero fue mostrando en sus distintos aspectos un crecimiento casi permanente […] Más allá de una legislación que nosotros estimamos que fue positiva, que ayudó, y que evidentemente hoy estamos ante una posibilidad concreta de consolidar el proceso de inversión y de desarrollo minero en la Argentina (Argentina, Secretaría de Minería de la Nación, "Plan Minero Nacional" 2004).
Este Plan se presentó bajo una visión global e integral del territorio estatal, cuyo objetivo era "impulsar el desarrollo y el crecimiento de la actividad minera para consolidar un modelo productivo nacional". Así el Plan pasó a concebirse como "la primera experiencia nacional que integra a la totalidad de las regiones y actores del sector minero", cuyos principales ejes de acción se detallaron en:
1. Minería como Política de Estado. 2. Escenarios previsibles para la inversión. 3. Impulso al modelo productivo nacional. 4. Relación producción y comunidad. 5. Integración regional. 6. Democratización de la información pública (Argentina, Secretaría de Minería de la Nación, "Plan Minero Nacional" 2004).
El impacto del desarrollo de la minería durante estos años lo evidencian los siguientes datos de la Secretaría de Minería de la Nación (2011):
• La inversión minera volvió a alcanzar una cifra récord de 11.078 millones de dólares en el año 2011, acumulando un crecimiento del 1948% desde el año 2002.
• En el mismo período, el número de proyectos mineros aumentó de 18 a 614; la cantidad de metros perforados en exploración superó el millón, y el valor de las exportaciones creció un 434% para alcanzar los 16.310 millones en 2011, donde los rubros metálicos -antes marginales-, en particular el cobre, la plata y el oro, pasaron a explicar el comportamiento global del sector.
Detalla Rodríguez Pardo (2010) que para el año 2010 existían en el país 74 megacorporaciones mineras -la mayoría canadienses y británicas- y 165 proyectos de explotación que esperaban luz verde para avanzar en diferentes etapas de exploración, factibilidad, construcción y explotación. De ellos, 66 se ubican en las provincias del noroeste argentino (Jujuy, Salta, Catamarca y La Rioja), 43 operan en las provincias de la zona cuyana (San Juan, San Luis, Mendoza y Neuquén), y 56 en provincias de la Patagonia (Santa Cruz, Chubut y Río Negro). El autor señala que
A esta cantidad se suman miles de cateos mineros que prospectan vastas áreas cuantificando yacimientos y su posibilidad extractiva, con absoluta promiscuidad y un laxismo legal inconcebible: la cifra da escalofríos porque es el comienzo de la devastación. De aprobarse todos los informes de impacto ambiental, cohabitaríamos con suelos lunares, ingentes territorios con centenares de cráteres de 4 kilómetros de diámetro y más de 700 metros de profundidad que en la jerga se denominan 'open pit' (Rodríguez Pardo 2010, §1).
El tipo de actividad extractiva que supone la megaminería desencadena profundos impactos territoriales al modificar la configuración del espacio, los actores que lo construyen y sus formas de relación. Por ejemplo, Gudynas (2009) advierte que los enclaves productivos que origina este modelo representan, en muchos casos, la llegada de contingentes (operarios y técnicos, y sus equipos) que ignoran los límites y sentidos de los territorios preexistentes, reconocidos por pueblos indígenas o comunidades campesinas. En otros casos, esos enclaves significan la apertura de zonas remotas, condicionando y mediatizando los planes de ordenamiento territorial, asignación de áreas protegidas o habitables, o incluso las promesas de reforma agraria o de distribución de tierras. A su vez, los enclaves extractivos requieren redes de conectividad que permitan la entrada de insumos y equipamientos, y la salida de los productos exportables, lo que genera un determinado tipo de relaciones entre los espacios locales y los nacionales e internacionales. Por eso se hacen necesarias significativas obras de apoyo en infraestructura o energía (incluso represas hidroeléctricas o provisión de gas), las que a su vez producen otros impactos territoriales. El plan Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) es un ejemplo de ello (Ceceña et al. 2007).
El avance de este tipo de minería en el país -principalmente a lo largo de la Cordillera de los Andes y las zonas precordilleranas o de estribaciones- ha sido acompañado por altos niveles de conflictividad social en las principales localidades donde se proyecta o se ejecuta la explotación (Svampa y Antonelli 2009; Ciuffolini 2012). De ahí que en al menos 15 de las 23 provincias argentinas hayan emergido asambleas de vecinos, organizaciones, movimientos o articulaciones multisectoriales que se aglutinan en defensa de la tierra que habitan y que se ve amenazada -cuando no efectivamente dañada- por la explotación minera a gran escala, denunciando contaminación, destrucción territorial y saqueo. No obstante, vale reiterar que el foco de la crítica de estos conflictos recae de manera predominante sobre la megaminería, y no sobre la minería no metalífera, aun cuando, por cierto, ésta también pueda generar impactos socioambientales como cualquier otra actividad económica.
El caso de la asamblea de la localidad de Esquel -Provincia de Chubut- ha sido uno de los de mayor trascendencia en el país, logrando en 2003 la sanción de una ley provincial prohibitiva de este tipo de explotación. Luego, seis provincias más sancionaron leyes similares, aunque su aplicación y vigencia se enfrente también al lobby político-empresario.
Estos nuevos conflictos ponen de relieve nuevas fronteras de la exclusión que operan tras la instalación de la megaminería, que no sólo incluyen la posibilidad de afectar severamente las condiciones y calidad de vida de las poblaciones, sino que, además de ello, representan la materialización de una visión del territorio -sus usos, sentidos, distribuciones, sujetos- que se presenta como excluyente de las existentes o potencialmente existentes. Sobre ello profundizará el segundo apartado.
1.2 Las legislaciones provinciales de los casos analizados
En cuanto a las leyes y políticas mineras vigentes en todo el territorio argentino, la regulación nacional coexiste con regulaciones provinciales particulares y aplicables dentro de cada provincia cuya aparición toma lugar más bien en la década siguiente a la creación de la normativa nacional. Es durante los primeros años del 2000 que las provincias de Córdoba y La Rioja sancionan leyes para la actividad minera que regirán dentro de los límites jurídicos de sus territorios. Estas leyes provinciales tienen la particularidad de haber sido sancionadas en un periodo de dinamismo y crecimiento de la explotación minera en el país -lo mismo que otros bienes naturales-.
En el caso de la Provincia de Córdoba, en el año 2008 se sanciona la Ley Nº 9.526, de sólo seis artículos, por la que se prohíbe en la Provincia la actividad minera metalífera y de minerales nucleares a cielo abierto y en todas sus etapas, y el uso de sustancias contaminantes, tóxicas y peligrosas en todas las etapas de la actividad minera. En mayo de 2009, la Cámara Empresaria Minera de Provincia de Córdoba (CEMINCOR) y la Asociación de Profesionales de la Comisión Nacional de Energía Atómica y la Actividad Nuclear (APCNEAN) solicitan ante el máximo Tribunal de Justicia de la Provincia la declaración de inconstitucionalidad de la ley antiminera.
Paralelamente, el Poder Ejecutivo designa a la Secretaría de Ambiente autoridad de aplicación provincial de la Ley nacional Nº 26.331 (sancionada en 2007) de presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos. En su artículo 6º, esta ley establecía un plazo máximo de un año para que mediante un proceso participativo, cada jurisdicción realizara el Ordenamiento de los Bosques Nativos, "estableciendo las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las distintas unidades de bosque nativo y de los servicios ambientales que éstos presten". Más allá de lo interesante del proceso político que dio origen a este ordenamiento provincial que se plasmó finalmente en la Ley Nº 9.814 del año 2010, el punto que más llama la atención a este estudio es la inclusión del art. 37º que permite la actividad minera en cualquiera de las tres categorías de conservación que designa la misma ley, es decir, aun en la categoría de más alto valor de conservación.
El caso de la Provincia de La Rioja representa una decisión estatal contraria y fruto de un recorrido legislativo particular. En el año 2007 se aprueba un paquete de tres leyes: la Ley Nº 8.137, que prohíbe la explotación minera a cielo abierto con usos de sustancias tóxicas; la Ley Nº 8.138 convocando para el 29 de julio de ese mismo año una Consulta Popular en los Departamentos Famatina y Chilecito; y la Ley Nº 8.139 donde se conforma una comisión investigadora para analizar los contratos de exploración con la empresa Famatina Barrick Exploración S.A en el cerro Famatina.
Sin embargo, en año 2008 se sanciona la Ley Nº 8.533 que en su artículo 7º deroga explícitamente las leyes Nº 8.137 y Nº 8.138 y cualquier otra norma que se le oponga. En el mismo año, el Gobierno anuncia la firma de un convenio con la CNEA para la prospección, exploración y evaluación de depósitos de uranio en 12 áreas de la provincia. Seguidamente, se crea por Ley Nº 8.380 la empresa Energía Minerales Sociedad del Estado (EMSE); a través de ella el Estado provincial se propone, según su propia declaración, "llevar a cabo por sí, por intermedio de terceros o asociada a terceros" actividades de "explotación, industrialización y administración de todos los recursos energéticos, provinciales, hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, los provenientes de fuentes alternativas o limpias, y a los derivados de los agro- combustibles y biocombustibles"8.
A través de la EMSE, en el año 2011, la Provincia firma un convenio de exploración con opción a producción con la empresa Osisko Mininng Corporation, con radicación legal en Canadá. La cláusula primera del convenio otorga a Osisko el derecho exclusivo de realizar tareas de prospección y exploración minera con facultades amplias para determinar el tipo de tareas necesarias para tal fin, sin que ello signifique autorizar tareas de producción o explotación de minerales con fines comerciables. No obstante, en julio de 2012, a raíz de la presentación de una solicitud de Medida Cautelar de No Innovar, presentada por el Intendente de la localidad de Famatina, la Justicia provincial ordenó la suspensión de este convenio en tanto se haga efectivo el mandato de la Ley nacional Nº 26.639 de realizar un inventario de los glaciares que se encuentran en todo el cordón montañoso de La Rioja.
2. Las racionalidades estatales en las leyes mineras
En nuestra conceptualización, las decisiones estatales de políticas o leyes contienen y prescriben específicas racionalidades9, es decir, principios generadores de prácticas sociales para la cotidianidad del territorio y enunciados por el propio Estado. En este sentido, ellas determinan códigos de visión, decisión y acción que se constituyen en criterios de intervención esperables, permitidos o legitimados, y que no son válidas tan sólo para la estatalidad que las enuncia, sino que se proyectan, contraponen o alinean hacia otros actores o sujetos.
Cada una de estas racionalidades construye, simultáneamente, formas de i-rracionalidad, es decir, aquello que está por fuera, las acciones que se mostraran inconsistentes con los códigos e intereses de sus procesos de racionalización. Estas racionalidades producen activamente lo que existe -un régimen de verdad, diría Foucault (1980)-, pero también lo que no existe, las alternativas no creíbles a lo que existe, aquellas entidades descalificadas, invisibles, no-inteligibles o desechables. Como resultado, se proyecta y realiza una territorialidad propiamente estatal.
En este apartado presentamos las convergencias de las racionalidades que la estatalidad sostiene alrededor de dos leyes mineras provinciales distintas. Como advertimos previamente, se trata de una ley provincial que prohíbe la megaminería -en Córdoba- y otra que la habilita -en La Rioja-; no obstante, subyace a estas dos decisiones estatales la operación de las mismas racionalidades sobre el territorio.
Para analizar esta convergencia, el apartado distingue tres tipos de racionalidades: la científico-técnica, la eco-eficiente y la jurídico-legal. Estos tres tipos se engloban en lo que Weber ha definido como un prototipo de racionalidad formal-instrumental y, como dice Leff (2004), constituyen en su conjunto la columna vertebral del proyecto de Modernidad, ahora reflejadas en estrategias de territorialización de la estatalidad.
2.1 La racionalidad científico-técnica: "es al revés, hay oro porque había arsénico"
La racionalidad científico-técnica es, ante todo, un protocolo de visibilidad de lo que puede ser visto y de lo que sucede en el territorio. Ella vehiculiza y declara la hegemonía del conocimiento científico para manejar el registro y los límites de lo que existe o no, de lo que acontece, de lo que aparece y de la comprensión de eso que aparece.
Ella hace explícita la referencia al valor del saber especializado, la comprobación científica, los informes realizados por organismos idóneos, y, en general, a la ciencia, como únicos referentes para dar cuenta de la verdad y fundamento del desarrollo y la explotación minera. Si el registro constante en la discursividad estatal es la alusión a la necesidad de desarrollar un conocimiento científico y técnico sobre los impactos de la actividad minera con relación al medio ambiente y a la salud de la población, ello importa un reforzamiento epistemológico del saber científico como base y validación última de un discurso de verdad determinado sobre el territorio.
La recurrente apelación de la normativa al conocimiento científico indica el poderoso papel que desempeña como elemento de construcción del territorio. Los textos legales, por ejemplo, muestran la creación de comisiones de expertos científicos o centros de profesionales "calificados" o "competentes" que asesoran, o incluso asumen posiciones de decisión; la promoción de la inversión en investigación científica aplicada o de acciones de formación e "ilustración"; la exigencia de la presentación de estudios (médicos, legales, ambientales, económicos) con requerimientos especializados o realizados por determinados sectores científicos; o el otorgamiento de certificaciones técnicas acorde a estándares científicos nacionales o internacionales (por ejemplo, las normas ISO). A modo de ejemplo se transcribe:
Art. 8º: A los fines previstos en el Artículo 8º de la Ley Nº 24.196 se establece que: Para obtener la estabilidad fiscal las empresas que así lo soliciten deberán presentar a la Autoridad de Aplicación un estudio de factibilidad -avalado por profesionales competentes específicos debidamente matriculados- correspondiente a un nuevo proyecto, o bien a la ampliación de una unidad productiva existente (Argentina, Poder Legislativo Nacional, Ley 24.196, Inversiones Mineras 1993).
Art. 8º: La autoridad de aplicación convocará periódicamente a una "Comisión de la Carta Geológica", que se integrará por profesionales calificados, representantes de instituciones y de organismos científicos y técnicos, universidades, entidades profesionales y cámaras empresarias. Esta comisión, tendrá por finalidad proponer criterios técnicos y científicos y asesorar en todos los aspectos concernientes a la planificación y ejecución del Programa Nacional de Cartas Geológicas (Argentina, Poder Legislativo Nacional, Ley 24.224, Reordenamiento Minero 1993).
Art. 15º: Toda persona física o jurídica que realice las actividades comprendidas en éste título y cumpla con los requisitos exigidos por el mismo, podrá solicitar ante la autoridad de aplicación un Certificado de Calidad Ambiental. […] Art. 22º: La autoridad de aplicación implementará un programa de formación e ilustración con la finalidad de orientar a la población, en particular a aquella vinculada a la actividad minera, sobre la comprensión de los problemas ambientales, sus consecuencias y prevención con arreglo a las particularidades regionales, étnicas, sociales, económicas y tecnológicas del lugar en que se desarrollen las tareas (Argentina, Poder Legislativo Nacional, Ley 24.585, Código de Minería - Modificación 1995).
Aquí, el territorio se vuelve inteligible y se normaliza a partir de la experticia, del saber especializado y disciplinado de la ciencia. Por ello, la comprobación empírica según la base científica de la ciencia positiva moderna es la única fuente válida para dar cuenta de las alteraciones ambientales, así como para justificar cualquier intervención dentro del territorio contenedor. La incidencia de la actividad minera en el territorio se interpreta siempre aquí en términos de "evidencia científica", cubriendo al discurso científico de un halo de seguridad e inimputabilidad. Tanto la autorización de la actividad minera como su suspensión tienen en la prueba científica el fundamento detonante; a favor en la primera, en contra en la segunda.
Sus principios y preceptos se refieren especialmente al territorio contenedor de cosas tales como "recursos naturales y población"; desde ahí se trata de un medio físico-biológico. Ello representa que la naturaleza sufre un fuerte proceso de objetivización al tomar más bien la forma de un reservorio o depósito de materias primas, de activos naturales para la producción de mercancías. La naturaleza "ya no significa una entidad autónoma, fuente de vida y de discurso, sino por el contrario, es abstraída a una posición pasiva, dependiente, delimitable, administrable como recurso natural, requerido para industria y el comercio (Ramírez 2007, 75). En este sentido, el ambiente se diluye en diferentes elementos que lo componen: agua, tierra, bosques, fauna o minerales; cada uno de ellos adquirirá una realidad separada, externa a la sociedad, cuantificable e inteligible mediante métodos compatibles con semejante objetivización.
Bajo tal objetivación, esta racionalidad establece causas y consecuencias entre aquellos componentes naturales del territorio e instituye la dirección de esas relaciones -"Es al revés, hay oro porque hay arsénico", dice la cita de abajo-. De esta manera, viene a ofrecer una lógica de disposición de las cosas y sus relaciones dentro del territorio, produciendo así sus condiciones "normales". Pero aun más determinante es que al hacerlo, declara su pretensión de monopolizar la validez sobre la determinación de la existencia de los componentes, condiciones o sujetos del territorio: "Yo no he visto ningún muerto, ningún contaminado":
EO: Porque las políticas de estado de las provincias cordilleranas son muy diferentes a las de Córdoba, en este caso. ¿Y por qué a las de Córdoba? Bueno, eso tiene una respuesta absolutamente científica, precisa, y profesionalmente válida, la ciencia es la que está dando la respuesta. Es decir, los que hacemos ciencia sabemos que es la respuesta más contundente, es decir, inapelable para el derecho, es absolutamente inapelable. Inapelable en el sentido de que la geología de la Cordillera de los Andes es absolutamente distinta a la geología de Sierras pampeanas, orientales cómo es Córdoba. (…) ER: Ahora ¿Cuál es el problema de ese tipo de minería? Honestamente hablando, así. EO: No, no, que yo sepa no. Que yo sepa no los tienen. Es decir, que dicen que los tiene es otra cosa, yo no he visto ningún muerto, ningún contaminado, nada. Lo de Andalgalá no es así. No es exactamente así. […] O sea, acá vamos de un extremo al otro, eso es lo argentino, River y Boca. Es decir, Talleres-Belgrano, Chevrolet-Ford, es decir, no hay otra cosa. Entonces no es tan grave lo de la minería. Por ejemplo, se dice que en Jachal, el arroyo trae arsénico. Hace 15 millones de años que trae arsénico, es más el arsénico, usted imagíneselo como el colectivo en donde se sube el oro, en el único metal que se sube el oro es en el mercurio y en el arsénico. Si no hubiera habido arsénico en el río Jachal hace 15 millones de años, no se hubiera formado el yacimiento que hoy están explotando. Y hoy dicen que por el yacimiento hay arsénico en el Jachal. Es al revés, hay oro porque había arsénico (FP CBA).
De la mayoría de las cosas que hablan sobre la contaminación, no pueden probar nada. Y cuando han podido probar, son por lo general circunstancias NORMALES que se dan en otras actividades también, y que hoy parecen que ya no se hablaran (FP LR).
La entronización de esta racionalidad genera subjetividades inherentemente jerárquicas: la superioridad de los científicos y la inferioridad de quienes no lo son. Se atribuye prestigio a las personas que poseen estudios superiores y son especialistas en los temas tratados. Pero además de especializado, se reconoce que este conocimiento es privativo de algunos e inalcanzable para otros, es decir, su distribución no es igualitaria entre los miembros de una sociedad, no es un conocimiento "del pueblo", un conocimiento "popular". Al no tener acceso a este conocimiento, no todos pueden ejercer esta racionalidad, ver o darse cuenta de lo que ella habilita; no se puede "exigir" que todos operen con sus criterios.
De ese modo, el conflicto o las tensiones con los otros i-rracionales se reconfigura estratégicamente como malentendidos o como desconocimiento. La ignorancia es aquí el modo de producción de no existencia más poderoso. De hecho, la noción de "información" que subyace entre quienes consideran la argumentación científica como criterio hegemónico deja de lado aquellos datos o elementos que no tienen "base científica" como pueden ser las emociones (miedos o temores). Este es un registro totalmente desconocido para este tipo de racionalidad insensible para buscar "razones" o "lógica" en el ámbito de los sentimientos, de los sentidos, de los deseos, de los cuerpos; es una racionalidad-que-no-siente (Machado 2010, 294).
Yo no sé si la Curtiembre [ex Curtiembre Yoma, ubicada en inmediaciones de la ciudad de Chilecito] contamina o no, yo no soy quién, no soy perito en eso. Me pone muy mal la gente que inmediatamente se erige en perito y establece que una actividad es nociva. Yo, en ese instante, y por una cuestión de vida, INMEDIATAMENTE le empiezo a buscar el otro lado. ¿Qué interés puede llegar a tener para que la curtiembre no funcione? ¿Por qué te da bronca eso? ¿A quién le estás haciendo el negociado si no querés que la Curtiembre…? (FP LR).
El resultado es una expropiación de los sentimientos y deseos que se reemplaza por una única forma de percibir, ver y sentir en el territorio: el interés. El interés se constituye en una "cuestión de vida", el criterio más inmediatamente disponible en ese territorio. Esta racionalidad hace que se vuelva incapaz de ver cualquier otro móvil de la acción, de modo que el interés y el cálculo de beneficios se proyectan como estructura de todas las relaciones sociales, instituyendo el valor de cambio en tanto medida de todas las cosas. Este será el mayor punto de anudamiento con el tipo de racionalidad eco-eficiente que se describirá en la próxima sección.
Ahora bien, para esta racionalidad científico-técnica la condición de i-rracional es una condición "nociva", dañina. Se trata de discursos por fuera del saber que son así expulsados del campo de enunciablidad. La interacción con esos sectores sólo es posible a través del registro de la ciencia: "que traigan sus técnicos", dicen los entrevistados. Arrebatada de cualquier condición de enunciabilidad, la racionalidad científico-técnica obliga a auto-reprimir e inhibir cualquier saber que no provenga de la base y el método de la ciencia; obliga a convertir esos saberes aun propios, en no saberes. En definitiva, el resultado es una "ceguera epistémica" (De Sousa Santos 2004) que se cierra a otros saberes, incluso cuando estos aparecen en el registro de una misma persona.
(…) le ocurre mucho a los técnicos que se cierran tanto, como en el ámbito concreto de aplicación, que si lo sacás del escritorio, el abismo, la nada (…) el terror, el acercamiento con la gente, parece que son alienígenas entonces. ER: ¿La Secretaría tiene mucho perfil técnico? EO: Sí, sí, mucho, sí, mucha gente especialista en todo lo que es flora, humedales, recursos acuáticos, recursos hídricos, hay químicos, hay ingenieros, hay biólogos. Eh, y sí, y les cuesta romper actividades con la sociedad. Están siempre muy acostumbrados como al sub-mundillo (FP NAC).
Lo que le está faltando para hacer un estudio, para hacer un trabajo, para consensuar, que yo siempre lo planteo, acá le falta, le sigue faltando una pata a esta cuestión: acá no están la Asamblea de Ciudadanos, acá no están los ambientalistas (…) Entonces yo, concluyendo esta cuestión, mi anhelo y mi sueño es que estemos todos contentos. "A ver (…) traigan sus técnicos, yo pongo mis técnicos, hagamos las cosas bien" (FP LR).
2.2 Racionalidad eco-eficiente: daño, impacto y protección
Este tipo de racionalidad parte de la noción del territorio como medio físico-biológico y se despliega para regular la cuestión específica de los criterios de decisión y acción frente a la existencia -actual o futura, real o potencial- del daño ambiental. En otras palabras, esta racionalidad eco-eficiente instituye un protocolo de decisión frente a la cuestión específica del daño ambiental, marca pautas a seguir por los sujetos que actúan en tal territorio y brinda una explicación de por qué es necesario cumplirlas.
En primer lugar, se asienta en la relación ya consagrada en la Constitución Nacional entre daño ambiental y obligación: el daño ambiental, genera un tipo de obligación. Pero en el art. 23º de la Ley de Inversiones Mineras se puede identificar que esa obligación tiene dos formas: prevenir o subsanar. Esas son las dos modalidades que la normativa engloba como acciones de protección ambiental: "proteger al ambiente" es tanto "prevenir" el daño como "repararlo".
La primera consecuencia de esto es que proteger al ambiente no implica necesariamente que no exista el daño, pues la alternativa de "reparación" supone un daño realizado. En otras palabras, la protección ambiental, dentro de esta racionalidad, admite el daño realizado, aunque con la obligación de reparar o de mitigar esas alteraciones ya producidas.
Art. 23º: A los efectos de prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente pueda ocasionar la actividad minera, las empresas deberán constituir una previsión especial para tal fin. La fijación del importe anual de dicha previsión quedará a criterio de la empresa, pero se considerará como cargo deducible en la determinación del impuesto a las ganancias, hasta una suma equivalente al cinco por ciento (5%) de los costos operativos de extracción y beneficio. REGLAMENTACIÓN: Los inscriptos deberán presentar a la Autoridad de Aplicación, en la o las oportunidades que ella determine, a través de las normas complementarias a cuyo dictado faculta el Artículo 24 de este reglamento, los estudios técnicos referidos al impacto ambiental que provocará la actividad pertinente. La Autoridad de Aplicación los informará al organismo competente de la provincia que corresponda y fiscalizará las tareas conjuntamente con éste, sin perjuicio de la intervención de otras instancias que tuvieren competencia en la materia. Los acogidos al presente régimen deberán informar anualmente a la Autoridad de Aplicación, con carácter de declaración jurada, el importe de la previsión especial que han efectuado y el efectivamente erogado (Argentina, Poder Legislativo Nacional, Ley 24.196, Inversiones Mineras 1993).
Bueno si yo a [la mina] Los Gigantes la tengo a 1000 metros arriba de Carlos Paz [ciudad serrana de la Provincia de Córdoba] y todos los arroyos que nacen van para ahí; usted me dice "¿Contamina?". NO, bueno, digámoslo claro: ¿Tenemos que remediar? SÍ, remediemos. Entonces, bueno, hagamos algo, porque a la gente hay que darle una prueba de amor, porque si no dicen "¡Me estás charlando!" (FP CBA).
En la Ley Nº 8.355 de la Provincia de La Rioja es más evidente la identificación de la protección sólo con la opción de remediación /rehabilitación. Más aun, la prevención ni siquiera es incluida en el texto de la ley:
Art. 5º: Los responsables de las tareas de aprovechamiento de recursos minerales tendrán la obligación de rehabilitar las áreas degradadas por su actividad, así como las áreas y ecosistemas vinculados a estas que puedan resultar dañados, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Minería y en la presente Ley, realizar las acciones destinadas a la protección del ambiente en los términos y condiciones que establezca la Autoridad de Aplicación (Cámara de Diputados de la Provincia de la Rioja, Ley 8.355 2008).
La identificación simultánea de la protección con las acciones de prevención y con las acciones de reparación supone un potente dispositivo para aislar la actividad minera de cualquier prohibición, de no "perturbar" su funcionamiento. Asumir que la actividad minera protege al ambiente, aun cuando lo daña, si luego lo repara, da un margen de legitimidad muy valioso, por un lado, y una garantía de continuidad, por otro. La protección entendida en este marco no tiene nada que ver con una aplicación absoluta de un principio precautorio o preventivo que obligaría a actuar para evitar el daño, incluso hasta no permitiendo la actividad si resultara necesario.
Como se lee en el siguiente artículo, el daño efectuado no representa una prueba o no para suspender las actividades de explotación:
Art. 25º: De conformidad con lo prescripto por el Artículo 24º de este título: a) Los impactos irreversibles e inevitables producidos no podrán afectar bajo ningún aspecto las actividades que se estuvieren realizando (Argentina, Poder Legislativo Nacional, Ley 24.585, Código de Minería - Modificación 1995).
Una excepción a esto puede llegar a ser el art. 4º de la Ley Nº 9.525 de la Provincia de Córdoba que sí obliga a la actividad minera a reemplazar o adecuar las modalidades de explotación, so pena de caducidad de los derechos de concesión.
Ahora bien, ambos modos de la obligación de protección suponen una acción con costos monetarios y la decisión de la acción o no (en este caso, de la explotación minera) debe emprenderse contemplando este costo monetario. De ahí que el mandato operativo de la racionalidad eco-eficiente no es otra cosa que la incorporación y aplicación de los costos ambientales a las estructuras de costo-beneficio de las unidades productivas.
Ello se asienta en un proceso de capitalización de la naturaleza que se presenta como respuesta al problema de oferta que acarrea la disminución y/o degradación de recursos naturales para sustentar la producción. En palabras de O'Connor, la capitalización de la naturaleza importa "la representación del medio biofísico (naturaleza y de las economías no industrializadas), así como de las esferas domésticas (naturaleza humana) como reservas de 'capital', y la codificación de estas existencias como propiedad susceptible de ser comercializada 'en el mercado', es decir, que puede venderse a un precio que represente el valor (utilidad) del flujo de bienes y servicios como factores de producción (inputs) de artículos básicos y en el consumo" (1994:16). Además, también conlleva la extensión del sistema de precios considerado como susceptible de dar cuenta de todo y de dirigir todos los procesos; allí radica el fundamento de la necesidad de una "gestión racional" (O'Connor, 1994).
Por ello, esta racionalidad eco-eficiente es una "racionalidad productiva" o "sustentable": la acción sustentable y celosa del cuidado ambiental no es más que aquella que es capaz de generar o adoptar mecanismos prolongadores del ciclo de vida del capital. El arraigo de este sentido de lo ambiental o lo ecológico es uno de los aspectos más fuertes en las decisiones estatales.
No obstante, el efecto eclipse de la planificación de los costos y beneficios que esta racionalidad impone a la acción dentro del territorio oculta un riesgo central: la cuestión del territorio se reduce a una decisión de medios adecuados y más eficientes, no a los fines y sentidos de esa intervención. Ello no significa que estos fines no existan; el "desarrollo sustentable", el "progreso" o la "modernización", constituyen esos fines. No obstante, no entran en el ámbito de la discusión y, más bien, su institucionalización es invisibilizada.
En suma, esta racionalidad funciona mejor cuando es percibida como un conjunto de técnicas racionales o soluciones "naturales" para los problemas que dice enfrentar. De ese modo, logra desplazarse a un registro que posiciona el debate fuera de la política y, por lo tanto, en una esfera donde el desacuerdo es visto como inapropiado o imposible. Intenta introducir una racionalidad ajustada a criterios técnicos allí donde el comportamiento se manifiesta en conflicto, negociación y compromiso.
2.3 Racionalidad jurídico-legal: seguridad y estabilidad
Esta racionalidad versa sobre la relación entre derecho y territorio, y con ello, el lugar y la capacidad performativa de la ley dentro de él. Se trata más bien de una racionalidad que, habiendo dado forma de ley a determinados criterios de organización y acción estatales sobre el territorio (muchos de esos criterios son mandato de las anteriores racionalidades), declara la validez del orden social por su condición jurídico-legal de enunciación, y hace de la ley el instrumento idóneo para crear en el territorio aquél espacio de certeza en el que la fuerza de los agentes se impulsa y materializa bajo el auspicio de esta racionalidad.
Arrastrando un antiguo precepto de la tradición jurídica de la Modernidad, esta racionalidad declara en primer lugar la supremacía de la ley. Desde esta perspectiva, el dogma del imperio de la ley es la condición de posibilidad y reproducción del orden social. A partir de allí, se establece una dicotomía que podría resumirse en lo siguiente: o bien impera la letra de la norma legal, o bien reina el caos y el desorden.
La justificación de este cumplimiento universal de la ley se encontraría en que su contenido -aunque sea de manera mediata- es fruto de lo que se llamó la voluntad popular. Se trata de una de las grandes ficciones sociales que organizan y dan consistencia al lazo social, cuyo soporte subjetivo es el hombre concebido como ciudadano. Nadie puede violentar el contenido de las leyes, so pretexto de fundarse en un interés superior, común y universal. En este marco, una vez sancionada, la ley adquiere una fuerza especial y, si bien se trata de un producto humano, conserva cierto contenido mítico, como si contuviera un orden que además de ser respetado no puede (ni debe) modificarse. La racionalidad jurídico-legal emanada del Estado establece un decálogo de potenciales acciones territoriales para los agentes sociales y para el mismo Estado.
En el relato de los entrevistados aparece este aspecto de la ley como expresión del consenso, de la "sintonía" entre gobernados y gobernantes porque la ley se presenta como "contención" de los intereses sociales, creando una identidad entre demandas sociales y ley. La relativa estabilidad de la ley y el mandato de su cumplimiento representan una "garantía" y un "respaldo" para toda la sociedad.
La Asamblea de Ciudadanos venía trabajando; venían trabajando, poniéndose, donde todos estaban en sintonía, todos estábamos en sintonía. ¿Qué quiero decir con eso? La comunidad y el gobierno, los representantes, coincidíamos con el discurso que decía "Sí, la minería es mala". ¿Correcto? Bueno. Pero no había UNA LEY; no había una ley que prohíba la explotación minera en la provincia de La Rioja, había un vacío legal ahí, había un vacío de respaldo y de garantías para la comunidad (FP LR).
(…) el tema cayó acá a la Legislatura y yo lo recibí, y la verdad que los recibí con atención, con afecto te diría, porque ellos trajeron mucha información. Era un sector muy moderado, básicamente dos organizaciones: Ongamira Despierta, y Traslasierra Despierta. Conducidas por gente muy racional, muy moderada, con un gran conocimiento de la problemática ambiental y con una clara conciencia ambiental. Entonces, yo un poco acá les di contención. Y desde acá, empezamos a impulsar una ley. Una ley que prohibiera la mega-minería metalífera a cielo abierto y la minería nuclear […] el proceso terminó con un proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, que contemplaba, básicamente esos aspectos, y que nosotros en un trabajo bastante sólido, bastante serio en el seno de la Comisión de Asuntos Ecológicos le pudimos dar un buen tratamiento, perfeccionamos la ley que envió el Ejecutivo, le hicimos muchas modificaciones muy positivas todas. Y, terminamos aprobándola a la ley por unanimidad, sólo con la abstención de un legislador […] el proceso culminó con la aprobación de esa ley por unanimidad en la Legislatura, y dando la garantía a los cordobeses que este tipo de minería está prohibida en Córdoba […] A mí me encanta sacar leyes por unanimidad, me ENCANTA cuando las leyes salen por unanimidad porque hablan del triunfo del sentido común, del triunfo de la razón, del triunfo del respeto del que tiene la posibilidad de sacar una ley de prepo, y se detiene a buscar el consenso, sólo por el beneficio general (FP CBA).
ER: Yo le he escuchado muy fuertemente esto "la minería nos afea el paisaje". EO: Pero después se lo va a arreglar la minería porque la ley lo dice. Ahora si yo no aplico la ley (…) Entonces el punto está en que yo a mis jefes le tengo que decir estoy cumpliendo con las leyes. No, no estoy cumpliendo con las leyes. Entonces, ¿cómo cumplo con la ley yo? Digo señor haga esto, esto, esto, no lo hace, lo meto preso. (Golpea la mesa) Listo. Es decir, esa es la garantía que le doy al pueblo yo, y por eso el pueblo sabe quién soy yo (FP CBA).
De la mano del cumplimiento de la ley aparece la noción de seguridad jurídica. Para la teoría jurídica este concepto alude, en líneas generales, a la existencia de reglas claras y estables que funcionen como garantía a la toma de decisiones particulares y a las interacciones entre los individuos. La seguridad jurídica comprende esa característica de estabilidad y previsibilidad de todo orden social basado en el imperio de la ley, que la garantiza en el monopolio de la fuerza de coacción del Estado.
Ahora bien, con relación a este punto resulta de sumo interés la distinción que Novoa (1975) realiza entre las categorías de seguridad jurídica y certeza jurídica. El autor, citando a Delos, entiende por seguridad jurídica "la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos o que si éstos llegan a producirse, le serán asegurados, por la sociedad, protección y reparación. Envuelve la garantía de que la situación de un sujeto de derechos no será modificada sino por procedimientos regulares, conformes a la ley (seguridad por medio del derecho)" (1975, 156). En cambio, la certeza jurídica "exige que el ciudadano se confronte a normas jurídicas ciertas, a la prueba cierta de los hechos de los cuales depende la aplicación de aquéllas y a la ejecución cierta de lo que ha sido reconocido como derecho" (Novoa 1975, 156).
Es decir, la certeza jurídica requiere de determinado contenido en la ley, llenarla con ciertas determinaciones, necesita "colocar la palabra 'minería sustentable' en la legislación":
(…) tiene que haber una legislación que si bien busque el desarrollo de la minería en nuestra provincia, pero justamente, las pautas de nuestra legislación al cuidado de la protección del tema ambiente, es decir, muchos se llenan la boca diciendo sí a una minería responsable, una minería sustentable. Pero la palabra "minería sustentable", todo eso, implica un desarrollo dentro de la legislación, no es simplemente poner la palabra, o tal vez, o sea, coloquemos la palabra dentro de la legislación (FP LR).
[…] Considerando que un Tratado constituye el instrumento jurídico más idóneo para crear y establecer un marco legal común, destinado a aplicarse en ambas Partes y circunscripto, en la especie, al desarrollo de todas las actividades propias y vinculadas al negocio minero (Argentina, Poder Legislativo Nacional, Ley 25.243, Tratados, 2000).
La primera operación de esta racionalidad jurídico-legal sobre el territorio es la de fundir -y, así, confundir- seguridad jurídica con certeza jurídica. La producción de este solapamiento no hace otra cosa que poner al desnudo la forma históricamente constituida del derecho, y con ello, como reconoce Espósito (2005), demuestra que "es siempre de alguien, nunca de todos", por lo que siempre estará en "oposición fundamental con esa comunidad a cuya salvaguarda, no obstante, está consagrado" (2005, 20). Esto es lo que hace de la ley el instrumento "idóneo" y más eficaz para producir aquel espacio de certeza.
Entonces, esta racionalidad opera primero llenando de contenido a una ley y, luego, declarando su inmutabilidad, en tanto la exigibilidad de ese contenido asume la forma ley. Una vez emitida la norma, el/los preceptos comprendidos en ella quedan cristalizados, siendo sus posibilidades de transformación bastante remotas. Así se invisibiliza que el contenido de una ley específica -producto de una determinada configuración de intereses sociales-, es lo que adquiere un carácter permanente y atemporal. En el relato siguiente, por ejemplo, se destaca no tanto la inmutabilidad de la ley, sino la inmutabilidad de un contenido específico, en este caso, la Ley de Inversiones Mineras:
Yo no puedo decirle no a una cosa y sí a otra. Y creo que eso es lo más importante. Creo que hay que buscar a la empresa, controlarla y las cosas bien en claro pero no empezarle a cambiar después de que han logrado. Si el Congreso determinó que 30 años no van a pagar impuestos, que van a tener el mismo impuesto de siempre, bueno…aguantemos como país porque no les podes cambiar. Si les has dicho que van a ser 3% de regalías, jodete, pero mantené eso o si no empezá a plantear bien la cuestión pero no podés estar negándole después porque no me guste a mí o porque alguien me diga que no y no los voy a dejar […] Pero no a la empresa…o sea, si vos le aceptas algo a la empresa como el estudio de impacto ambiental y te ha dicho que te va a mover el cerro, que te va a tirar bombas y te va a utilizar el agua, después no le podés estar diciendo no (FP LR).
Volviendo a la expresión de la cita anterior, en la ley también se "colocó" otra expresión: "estabilidad fiscal". En términos del texto legal, esto significa que las empresas que desarrollen actividades mineras en el marco del régimen de inversiones previsto no verán incrementada su carga tributaria total durante tres décadas. Como reaseguro, la ley incorpora la previsión de que ante cualquier caso en que este principio de estabilidad fiscal se vea vulnerado, ya sea por autoridad provincial o municipal, los perjudicados contarán con el derecho de reclamo ante las autoridades, a fin de que se retengan los fondos coparticipables que correspondan al fisco "incumplidor", para proceder a la devolución de los fondos pertinentes. Así, la estabilidad es tanto una cualidad asignada a la ley, como de la carga de contenido que prescribe.
El efecto final de este dispositivo de racionalidad es el de desviar la atención sobre las determinaciones sobre el territorio, sobre el contenido de lo que se decide, para reconducir la discusión en términos del cumplimiento o incumplimiento de la ley. Aquí también este tipo de racionalidad tiene vigencia para los dos casos analizados, ya que no es el contenido lo que está en juego, sino la carga performativa de la ley: hay que cumplir los requerimientos de la ley, tanto en su mandato negativo de prohibición de la actividad minera a cielo abierto (es el caso de Córdoba), como en la habilitación de la actividad minera condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos.
Así aparece con más claridad el lugar que tiene la ley en contextos de tensiones desatadas y que se enfrentan en un juego de poder cuyo desenlace parece indefinido.
(…) yo, te vuelvo a repetir, no tan solo de la exploración, hablamos de la explotación, todo, ya lo dije, yo si tengo el sustento de una legislación que permita el desarrollo con la previsibilidad, donde nosotros como ciudadanos y aún sin separarme de la situación como funcionaria tengo la responsabilidad de velar para que las cosas, por supuesto, se hagan de la mejor manera, entonces, por lo tanto, en ese aspecto mi visión está dada hacia eso, yo creo que aquellos que estamos con una responsabilidad en este caso, política e institucional, tenemos que buscar que esa legislación que pueda, tal vez, ver la luz en nuestras provincias se base, justamente, en el hecho concreto de que todo lo que hace al desarrollo de una comunidad pueda ser, justamente, previsible (…) si nosotros tenemos una legislación previsible, donde estén todos los canales estructurados dentro de esa legislación, por lo tanto no creo que esto se pueda impedir, acá, es decir, buscamos, por supuesto, el desarrollo pero YO, en mi caso particular y especial, a través de una legislación totalmente previsible, donde resguarde los intereses no tan solo de nuestra sociedad sino también los del gobierno al que estoy representando (FP LR).
Sí he recorrido todo el país, fui a cada lugar donde hay asambleas y hablé con las asambleas, de hecho presentamos el proyecto de modificación del código en muchísimas provincias, venía gente de la cámara, de la cámara minera, y algunos me decían "Bueno pero usted está planteando un proyecto de prohibición de la mega-minería a cielo abierto", y le digo "No, yo estoy presentando un proyecto que tiene las reglas claras, si para ustedes eso es prohibición es un problema de ustedes", digamos pero a este nivel estamos dando el debate (FP NAC).
La misma pretensión de la ley de sancionar y prever todos los actos que puedan contradecirla la coloca en una situación de anticipación presupuesta (Esposito 2005). Y aquello que anticipa e incluye a través de su exclusión es justamente su antítesis: "lo político". Desde esta lógica, la certeza jurídica (esto es, el cumplimiento del conjunto normativo asociado a la Ley de Inversiones Mineras) como pilar del orden, encuentran en "lo político" aquello que anula o al menos desplaza la previsibilidad del ordenamiento jurídico, sus "canales estructurados" del desarrollo de las relaciones sociales. Por ello "lo desconoce", como dice el registro de una de las entrevistas siguientes:
Yo planteo la importancia del "No", vos ante una injusticia primero le decís "No", "No quiero hablar con usted", y esto y esto otro. Después de planteado el "no", tenés que buscar el "sí", "¿Qué es lo que nos conviene?", el trabajo, la forma de relacionarnos. Eso no se pudo plantear porque el Gobierno empezó a atacar a los ambientalistas, a desconocerlos, al principio eran los mejores, después ya dijeron que son los peores, que son fundamentalistas, que era política (FP LR).
Lo que pasa es que también hay que entender al otro, o sea, en la Argentina cuando se inicia, digamos, despliegues de la minería se toman pautas ya preestablecidas, es decir, se hacen convenios, se hacen discusiones, hay mucha inversión de parte de las empresas y bueno, y el Estado nacional, en ese momento, con la aplicabilidad o aplicación del Código Minero maneja justamente esas pautas para hacer esos convenios…hoy habría que tener una decisión netamente política para revertir esa situación, permitiendo que la mayor, diríamos, ¡o tal vez no!, el porcentaje más alto de lo que se pueda dejar HOY a las provincias, quede en las provincias y no todo se lleven los empresarios (FP LR).
Esta ley, en el caso de que saliera y respetara los presupuestos mínimos ambientales y lo que es el espíritu de esta ley, conservar el bosque nativo y recuperar, este, va a necesitar de mucho respaldo político para llevarla adelante y de presupuesto (FP CBA).
Para esta racionalidad jurídico-legal, es lo político aquello que representa la violenta i-rracionalidad del caos y desorden. No obstante, es también la fuerza que le da origen. Como dice Esposito, "el derecho consiste en esto: una violencia a la violencia por el control de la violencia" (2005, 46).
3. Reflexiones finales
"En el desarrollo de la racionalidad capitalista, la irracionalidad se convierte en razón: razón como desarrollo desenfrenado de la productividad, conquista de la naturaleza, ampliación de la masa de bienes; pero irracional, porque el incremento de la productividad, del dominio de la naturaleza, y de la riqueza social se convierten en fuerzas destructivas"
Herbert Marcuse, Industrialización y capitalismo en Max Weber, 1964
Este artículo centró su mirada en las racionalidades sobre el territorio que definen las decisiones públicas nacionales y provinciales vigentes en materia de minería en las provincias de La Rioja y Córdoba. Para ello se trabajó con los principales textos legales que regulan la actividad minera y con los testimonios de los entrevistados que interpretan, actualizan y afirman la vigencia práctica de los mandatos legales.
En esa línea, este análisis es deudor de un enfoque que privilegia la mirada sobre los actores: son ellos los que reproducen y transforman los territorios (donde interactúan los sistemas de objetos y sistemas de acciones) desde diversas racionalidades y lógicas de procesos sociales. En nuestro caso, ha sido el Estado quien ocupó la atención.
El principal resultado describe cómo operan, a través de las decisiones mineras de las dos provincias de los casos seleccionados, los mismos protocolos de acción para el territorio. En esta afirmación, resaltamos tres aspectos.
En primer lugar, hemos llamado racionalidades a estos protocolos de acción, reconociendo tres tipos: la científico-técnica, la eco-eficiente y la jurídico-legal. A partir de ello, reafirmamos con Leff que "es en términos de formas de racionalidad y de procesos de racionalización -más que de modos de producción- como es posible comprender el complejo de procesos sociales que determinan la constitución de relaciones de producción depredadoras de la naturaleza, o que proyectan la acción social hacia la construcción de otra racionalidad productiva" (Leff 2004, 205). Además, consideramos que estas racionalidades no se activan independientemente sino que se anudan entre ellas y se refuerzan para generar un enorme dispositivo estatal normalizador del territorio. Se trata, entonces, de la producción de regímenes de veridicción (Foucault 1980) que hacen posible, en cada momento histórico determinado, predicar verdad y falsedad respecto de un enunciado o un tipo de conducta.
En segundo lugar, esta convergencia en el sentido estatal del territorio se produce aun cuando en La Rioja la decisión estatal permite la actividad minera metalífera, y en el caso de Córdoba se encuentra vigente su prohibición. En otras palabras, la habilitación o no de la explotación minera a cielo abierto no representa una decisión estatal que encuentre un fundamento ideológico respecto de la definición del territorio. La misma definición del territorio legitima y autoriza decisiones públicas opuestas. De ahí que no es una definición ideológica del territorio distinta lo que subyace a una decisión estatal de prohibir o no un tipo de intervención sobre él. Habrá entonces que indagar sobre las correlaciones de fuerzas y los intereses de los agentes territoriales para comprender si es en esa dimensión donde se enhebran decisiones estatales distintas.
Por último, en uno y otro caso analizado, se ha producido la emergencia de luchas o resistencias alrededor de las disposiciones estatales que se pretenden dominantes. Las definiciones o representaciones del territorio que contienen las políticas públicas refuerzan el espacio en tanto recurso y lugar de poder, construyendo un tipo de territorio que significa, casi siempre, la destrucción de otro tipo de territorio. Por ello, es un proceso de producción y destrucción de relaciones sociales, que es uno y el mismo.
Es el carácter irracional de esta construcción/destrucción -en el sentido que usa Marcuse en la cita de más arriba- lo que hace estallar la conflictividad en el territorio, generando una tensión de territorialidades. De allí emergen nuevos actores sociales que en su lucha dislocan el espacio reconfigurando subjetividades y construyendo nuevos sentidos y prácticas.
Ello muestra que el espacio no es sólo un recurso del Estado que lo administra, ordena y controla, ni tampoco un dominio performativo del capital. Es, además, un sitio de contestación, en el que se despliegan resistencias y luchas frente a las prácticas de dominación, explotación y sujeción; sus geografías son las marcas que van dejando en la geografía del espacio para inscribirse en su territorio, en su historia y reapropiarse de su naturaleza.
Citas de pie de página
2. La territorialidad es definida por Sack (en González 2011) como una tentativa o estrategia de un individuo o de un grupo para alcanzar, influenciar o controlar recursos y personas a través de la delimitación y control de áreas específicas, los territorios.
3. En la misma línea, diversos análisis sobre los conflictos por la naturaleza o por la defensa de ciertos bienes naturales son abordados como conflictos originados en diferentes o contrapuestas concepciones acerca del territorio (Svampa y Antonelli 2009; Marín 2009; Toledo 2010; Acsebrud 2012).
4. Específicamente, el corpus de entrevistas abarca: cinco entrevistas a funcionarios públicos de Córdoba (señaladas en el texto como FP CBA), siete de La Rioja (Señaladas como FP LR), y dos funcionarios públicos de áreas de gobierno del nivel nacional (Señaladas como FP NAC) todas realizadas entre los años 2010 y 2012. Asimismo, se siguen las recomendaciones de transcripción advertidas por Oxman (1998): EO (entrevistado), ER (entrevistador), (-) interrupciones en la enunciación, las palabras en mayúscula representan tonos elevados, (…) advierte sobre fragmentos inaudibles, "…"significa un silencio breve; otras aclaraciones de la situación de entrevista se efectúan entre paréntesis. Luego, los extractos que son incorporados al texto de este trabajo pueden contener puntos suspensivos entre corchetes […], lo que advierte sobre un recorte de la entrevista para reducir la información que no se considera relevante para ilustrar la afirmación que se está realizando. Los extractos de leyes o de entrevistas que aquí se transcriben son solamente representativos de las dimensiones o categorías a las que refieren, para que el lector pueda introducirse a los sentidos o significados que se enuncian.
5. En esta misma línea de vinculación con el Banco Mundial se ubican las reformas en la legislación minera en Perú (1991), Bolivia (1991), Ecuador (1991), México (1992), Brasil (1996), Guatemala (1997), Honduras (1998) y Colombia (2001). Estas modificaciones impulsadas desde el Banco Mundial permitieron adoptar uniformemente los criterios impuestos por esa institución (Machado Araóz 2010).
6. Res. 11/2002 del Ministerio de Economía de la Nación.
7. Resolución Conjunta Nº288/2007 de la Secretaría de Comercio Interior y la Secretaría de Minería de la Nación.
8. La declaración de objetivos de la nueva empresa puede consultarse en http://www.emselr.com.ar [Fecha de consulta: 10 de agosto de 2013]
9. La idea de racionalidad que subyace a este planteamiento no refiere, como señala Foucault, a un proceso de despliegue uniforme, asociado a una "Razón" con mayúscula y en singular (De Marinis 1999). Más bien, y en sus palabras, "Sería conveniente no tomar como un todo la racionalización de la sociedad o de la cultura, sino analizar tales procesos en diversos campos, cada uno en referencia a una experiencia fundamental: locura, enfermedad, muerte, crimen, sexualidad y así sucesivamente. Creo que la palabra racionalización es peligrosa; lo que debemos hacer es analizar racionalidades específicas, más que invocar constantemente al Progreso y a la racionalización en general. Más allá de que la Aufklärung (Ilustración) haya sido una etapa importante de nuestra historia y del desarrollo de la tecnología política, creo que deberíamos referirnos a una serie de procesos más alejados si deseamos entender cómo hemos sido atrapados en nuestra propia historia" (1982, 5).
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